Дорожное дело в России, Ярош Киприан Николаевич, Год: 1892 читать онлайн, скачать электронную книгу fb2, pdf бесплатно

Время на прочтение: 28 минут(ы)

ПАРАЛЛЕЛИ.

Собраніе статей: Русскіе и иностранные критики Россіи.— Психологическая параллель.— Забота о ближнемъ.— Сила власти и должностная отвтственность.— Дорожное дло въ Россіи

Проф. К. Ярошъ.

ХАРЬКОВЪ.
Типографія Адольфа Дарре, Рыбная улица, д. No 28.
1892.

ДОРОЖНОЕ ДЛО ВЪ РОССІИ.

I.
Изъ воспоминаній о Сократ.

23 столтія тому назадъ, подъ яснымъ небомъ Эллады, въ тни классическихъ аинскихъ портиковъ, происходила однажды слдующая бесда.

— Ты ищешь власти? говорилъ Сократъ честолюбивому молодому человку, по имени Главкону,— что же, это похвально, потому что, имя власть, легче приносить пользу людямъ. Ты стремишься къ широкой политической дятельности, съ цлію, конечно, оказывать услуги государству?

— Разумется, отвчалъ Главконъ.

— Разскажи же, пожалуйста, откровенно, съ чего ты начнешь свои услуги? спросилъ философъ, и, замтивъ недоумніе молодаго человка, продолжалъ:— ты, вроятно, озаботишься обогащеніемъ страны?

— Да, да, вотъ именно, подхватилъ юный политикъ.

— Но государство обогащается, мн кажется, когда увеличиваются его доходы?

— Я думаю.

— Скажи же, откуда поступаютъ эти доходы, какъ они велики, что въ нихъ требуетъ измненія или исправленія? Наврно, все это ты изслдовалъ и обсудилъ.

— Нтъ, признаюсь, я объ этихъ вещахъ еще и не думалъ.

— Когда такъ, то разскажи намъ о государственныхъ расходахъ. Очевидно, ты излишніе уничтожишь.

— Говоря откровенно, я не занимался и этимъ вопросомъ.

— Какъ же быть? возразилъ философъ.— Значить, дло обогащенія страны придется оставить.

— Но государство можетъ обогащаться на счетъ непріятеля, воскликнулъ Главконъ, обрадованный собственною находчивостію.

— Правда, но только въ томъ случа, когда оно сильне непріятеля, ибо когда оно слабе, то понесетъ еще потери.

— Совершенно справедливо.

— Слдовательно, кто желаетъ вести войну, тотъ долженъ знать свои и чужія силы. Разскажи намъ сперва о сухопутныхъ и морскихъ силахъ нашего государства, а затмъ о силахъ непріятелей.

— Клянусь Зевсомъ, пролепеталъ Главконъ въ смущеніи,— я не могу отвчать теб прямо изъ своей головы.

— Такъ принеси, что у тебя записано объ этомъ, мы посмотримъ съ удовольствіемъ….

— У меня ничего не записано…

— Въ такомъ случа подождемъ говорить о войн. Ты позаботишься, вроятно, сначала объ охран страны, теб, конечно, хорошо извстно сколько нужно стражи, ты посовтуешь необходимые караулы усилить, лишніе уничтожить.

— Мое мнніе, ршительно замтилъ молодой человкъ,— вс уничтожить, потому что они такъ охраняютъ, что разоряютъ и то, что находится въ своей стран.

— Однако, уничтоженіе карауловъ не откроетъ ли возможности всякому грабить? Кстати, ты самъ здилъ и изслдовалъ поведеніе стражи?

— Нтъ, я только предполагаю…

— Тогда мы отложимъ разсужденіе и объ этомъ до того времени, когда будемъ не догадываться, а знать достоврно. О рудникахъ я уже не спрашиваю, тамъ мстность, говорятъ, нездоровая и ты можешь сослаться на это, когда потребуется твое мнніе.

— Ты шутишь надо мною, замтилъ огорченный юноша.— Судя по твоимъ словамъ, для длъ политики необходимъ громадный трудъ.

— Несомннно, сказалъ Сократъ.— Чтобъ устроитъ что-нибудь, необходимо изучить глубоко и всесторонне это дло. Какой бы это былъ киаристъ, танцовщикъ или панкратіастъ, который бы не изучилъ того, за что онъ берется? Стремленіе къ почестямъ можетъ приводить къ противоположнымъ результатамъ. Слава, извстность, бываютъ разнаго рода,— сумасшедшіе также всмъ извстны…

Читая эту поучительную бесду Сократа, нельзя не порадоваться тому, что глубокія мысли философа, стали, наконецъ, въ настоящее время, всеобщимъ убжденіемъ. Прежніе взгляды на вопросы политики, какъ на открытое мсто, доступное всему мимоидущему, отходятъ въ вчность. Нтъ больше прежней вры въ чудодйственную находчивость неподготовленной ‘талантливости’, исчезла надежда на какія-то, предполагавшіяся въ старое время, интуиціи ‘всесторонне-сметливаго человка’. Личности цезарскаго типа,— ‘пришелъ, увидлъ, устроилъ’ — не вызываютъ упованій въ обществ, которое пожимаетъ плечами въ отвтъ на смлыя выходки дилетантизма. Чтобы ни стояло на очереди. о какой бы отрасли внутренней политики ни заходила рчь, общераспространенное мнніе современности требуетъ, чтобы ршительное слово являлось конечнымъ звеномъ внимательнаго процесса изученія, обсужденія и спеціальнаго изслдованія. И это требованіе одинаково справедливо, какъ но отношенію къ самымъ крупнымъ политическимъ вопросамъ, такъ и но отношенію къ самымъ летальнымъ. Мы остановимъ ваше вниманіе на одномъ изъ этихъ послднихъ, именно на вопрос о грунтовыхъ дорогахъ въ Россіи.

II.
Общее значеніе дорожнаго благоустройства.

Назвавъ вопросъ о грунтовыхъ дорогахъ детальнымъ, мы отнюдь не относимъ его къ числу незначительныхъ. Онъ лишенъ, правда, эффектной картинности общихъ и широкихъ политическихъ проблемъ, приковывающихъ къ себ вниманіе большой досужей толны, но онъ иметъ глубокое значеніе, ибо касается одного изъ краеугольныхъ камней самаго фундамента государственнаго благополучія.

И въ самомъ дл, удобство путей сообщенія вызываетъ къ жизни раздленіе труда, безъ котораго каждая мстность, подобно затерянному въ пустын оазису, осуждена на убогое и мертвенное существованіе изолированной самоудовлетворяемости. Едва только благоустроенныя дороги перебрасываютъ соединительныя нити между населенными пунктами, какъ тотчасъ же совершается экономическое чудо: многое изъ мстнаго производства, остававшееся отъ мстнаго потребленія и не имвшее цнности, находитъ спросъ и становится источникомъ дохода. Безъ удобныхъ дорогъ жизнь страны перемежается болзненными явленіями: всевозможные ‘кризисы* идутъ печальною чередой, ся бды и страданія.

Говоря вообще, вс продукты производства сельско-хозяйственнаго, промышленнаго и инаго естественно предназначены къ передвиженію въ поискахъ за потребителемъ. Вс они — естественные и вчные путешественники, вс они находятся постоянно въ пути отъ производителя къ потребителю. Само собою разумется, что дорожныя затрудненія, испытываемыя этими вчно странствующими объектами, измняютъ цну послднихъ въ ущербъ потребителю и безъ пользы производителю. Развитіе дорожнаго дла оживляетъ торговлю, обнаруживая съ тмъ вмст благодтельную тенденцію — отодвигать на задній планъ посредниковъ, строящихъ зданіе своего благополучія на трудностяхъ сношеній между людьми предложенія и спроса.

Конечно, наиболе могучая роль принадлежитъ желзнымъ дорогамъ, но было бы не врно полагать будто развитіе желзнаго пути устраняетъ важность значенія другихъ дорогъ. Въ области путей сообщенія нтъ мста враждебной конкурренціи (за исключеніемъ случаевъ ихъ полной и тсной параллельности). Дорога, упирающаяся концами въ два пункта и изолированная на своемъ протяженіи, не можетъ имть большаго значенія. Совсмъ иное получается, когда къ ней повсюду, справа и слва, примыкаютъ другія дороги, приводящія съ нею въ связь различныя мстности и питающія ее повсемстнымъ наплывомъ грузовъ и пассажировъ. Какъ рка, обогащающаяся обиліемъ притоковъ, желзная дорога, посредствомъ примыкающихъ къ ней устроенныхъ грунтовыхъ путей, становится врнымъ орудіемъ экономическаго благополучія проходимыхъ мстностей и сама получаетъ естественную жизненность, не требующую искусственной помощи субсидій, тарифныхъ ухищреній и проч.

Кром благаго экономическаго вліянія, удобство путей сообщенія оказываетъ много другихъ. Благодаря ему, населеніе страны получаетъ выгоды своевременнаго и правильнаго пользованія защитой государственной силы, помощью полиціи, суда, медицины, почты и т. д. Благодаря хорошимъ дорогамъ, само государство пріобртаетъ орудіе политическаго сплоченія частей территоріи и средства точнаго выполненія правительственныхъ и военныхъ функцій. Вообще, съ какой бы точки зрнія ни смотрть на дло, остается справедливымъ уподобленіе путей сообщенія систем венъ и артерій, питающихъ организмъ циркуляціей крови, причемъ правильность и легкость этой циркуляціи обусловливаетъ здоровье организма.

Русское законодательство стоитъ вполн на высот признанія важности дорожнаго дла. Стоитъ просмотрть рядъ статей Устава Путей Сообщенія (724—742), чтобъ увидть съ какою внимательностью, съ какою, можно сказать, трогательною заботливостью относится въ вопросу нашъ законъ. Дорога, говоритъ онъ, должна быть опредленной ширины, удобна къ прозду во всякое время, на низменныхъ мстахъ должна возвышаться въ вид плотины, насыпана она должна быть хорошею землей и утрамбована, проводить дорогу должно, ‘срывая бугры и пригорки и засыпая лощинки, не оставляя уступовъ, ямъ, рытвинъ и колей, ограждая опасныя мста надолбами’.

Таковъ образъ ‘должнаго’, начертанный заботливою рукой законодателя. Что же представляетъ собою дйствительность? Полную противоположность указанному идеалу. Спрашивается, какимъ же образомъ устранить эту печальную противоположность? Какъ поднять важное орудіе благополучія до надлежащей высоты? Таковъ, по виду простой, но въ сущности чрезвычайно сложный вопросъ.

Конечно, современный Главконъ не затруднится отвтомъ. Ему случалось видть изъ окна вагона стройныя французскія дороги, извивающіяся аллеями тополей, или ломбардскія шоссе, мелькающія между виноградными зелеными гирляндами. ‘Вотъ готовый образецъ, для подражанія’! Но если наши дороги не похожи на заграничныя, то это обусловливается какими-нибудь причинами, которыя необходимо изучить. Скорый на ршенія Главконъ, припоминая прочитанную гд-то случайно статью, заявляетъ: ‘Все дло въ томъ, что Франція тратитъ на пути сообщенія боле 12% съ общей суммы расходовъ, Италія боле 10, тогда какъ Россія мене двухъ. Прибавьте денегъ, и дороги станутъ лучше’.

Нужно ли объяснять неудовлетворительность подобнаго сужденія? Во-первыхъ, не столько важно количество расходуемыхъ средствъ, сколько важны самые способы расходованія. По русской поговорк, глупому сыну и наслдство не въ помощь. Во-вторыхъ, какимъ образомъ устроить требуемое увеличеніе средствъ? Съ кого ихъ взять, въ какой форм и т. д.? Словомъ, здсь, какъ въ миической сказк, на мст отсченной головы гидры вырастаютъ десятки новыхъ, позади одного затронутаго вопроса поднимаются ряды дальнйшихъ. Попробуемъ, однакоже, сдлать нсколько наблюденій въ означенной области.

За исключеніемъ небольшаго числа такъ называемыхъ ‘государственныхъ’ дорогъ, состоящихъ въ вдомств Министерства Путей Сообщенія, наши грунтовыя дороги могутъ быть раздлены на земскія и проселочныя. Остановимся сначала на первыхъ.

III.
Земскія дороги.

Согласно Полои. о земск. учрежд., дорожное дло въ губерніи находится на попеченіи четырехъ органовъ самоуправленія, ‘дйствующихъ самостоятельно (ст. 6)’, за исключеніемъ немногихъ случаевъ, когда тебуется правительственное утвержденіе (стъ 90 и 92). Въ поискахъ за причинами плохаго состоянія земскихъ путей, мы предъявимъ рядъ вопросныхъ пунктовъ въ механизму управленія ими.

Во-первыхъ, есть ли въ этомъ механизм гарантіи, обезпечивающія знаніе дла у лицъ, на обязанности которыхъ лежитъ завдываніе дорогами?

Обращаясь къ Полож. о земск. учрежд., мы не находимъ такихъ гарантій. Наличность соотвтственныхъ свдній и опытности у стоящей во глав дла группы обывателей ничмъ не обезпечена, хотя эти свднія и эта опытность необходимы. Не говоря уже о сложныхъ сооруженіяхъ, даже прорытіе какихъ-нибудь придорожныхъ канавъ, расчистка полотна отъ лсной поросли, спрямленіе дорожныхъ извилинъ, постилка гатей и пр., все это требуетъ опытнаго глаза и свдущаго руководства, безъ чего канавы могутъ служить лишь для скопленія воды и обращаться во вредъ, несвоевременная расчистка поросли становится непроизводительною тратой труда. Равненіе колей чмъ попало (какъ это практикуется) портитъ дорогу въ конецъ, а гаченіе топкихъ мстъ соломой и соромъ (какъ это весьма принято) производитъ лишь увеличеніе грязи. Еще боле настоятельна необходимость свдній по другимъ частямъ дорожнаго дла. Раздленіе дорогъ на разряды, за отсутствіемъ въ закон указанія общихъ признаковъ классификаціи путей, должно совершаться на основаніи полнаго знакомства со всми свойствами дорогъ въ губерніи, для чего требуется спеціальная способность опредлять стоимость содержанія дороги, свойство сооруженій на ней, мру проздности и т. д. То же самое нужно сказать и о ходатайствахъ касательно перечисленія путей изъ одного разряда въ другой, о составленіи смтъ по отправленію дорожной повинности и пр.

Неудобство настоящаго положенія вещей, теоретически понятное всякому, обнаруживается и въ фактахъ дйствительности {Для демонстрированія изложенія примрами практики, мы будемъ пользоваться земскимъ изданіемъ, представляющимъ значительную полноту матеріала: Систематическій сводъ постановленій и распоряженій Полтавскаго губернскаго земства за первыя шестъ трехлтій, вып. I, 1885.}. ‘Нердко губернскія управы, при полной увренности въ томъ, что хозяйственное исполненіе дорожной работы узднымъ земствамъ было бы дешевле и выгодне, отдаютъ эту работу Подрядчикамъ съ приплатой,— вслдствіе ‘незнакомства членовъ управы съ дломъ’ {Ibid, стр. 418.}. Иногда уздныя собранія сами просятъ освободить ихъ отъ порученій губернской управы по устройству дорогъ, ссылаясь на ‘неопытность членовъ управы въ этомъ дл’ {Ibid, стр. 493.}. Въ производств работъ проявляется часто трогательная безпомощность. Такъ, Полтавская губернская управа въ 1867 году приступила къ постройк одного дорожнаго сооруженія, на которое было ассигновано 961 руб. 30 коп. Но, заготовивъ матеріалъ, управа пріостановила работу, въ виду возникшаго предположенія о перемн направленія дороги, въ 1868 году ревизіонная коммиссія констатировала распропажу заготовленнаго матеріала, въ 1869 же году управа опять приступила къ длу, за несостоявшимся предположеніемъ о перемн направленія пути, на этотъ разъ на то же сооруженіе ассигнуется уже 5.292 руб. 79 ¹/₂ коп.

Подобная безпомощность обнаруживается и въ дл распредленія дорогъ на губернскія и уздныя. Полтавское губернское собраніе въ 1871 году, посл долгихъ трудовъ, совершило такое распредленіе, но уже въ слдующемъ году поступили заявленія о его неправильности, а ревизіонная коммиссія 1873 году потребовала новаго распредленія, потому что ‘на губернскій сборъ оказались принятыми дороги, не имющія положительно никакого губернскаго значенія’. Съ безпомощностью и шаткостью дйствій земства въ этомъ отношеніи соединяется замчательная проволочка времени и безпричинность земскихъ постановленій. Между уздами и губерніей происходитъ нчто въ род торга, заключенія котораго лишены точныхъ о опредленныхъ мотивовъ. Полтавское уздное собраніе просило въ 1872 году принять на губернскій сборъ путь, имющій важное значеніе, какъ большой торговый трактъ, какъ единственный проздъ къ уздному городу и какъ необходимое военное сообщеніе. Губернское собраніе отказало, и затмъ просьба и отказъ повторяются въ 1874, 75, 76 годахъ и т. д., наконецъ, въ 1881 году просьба была уважена, причемъ наблюдатель поставленъ въ необходимость придти къ заключенію, что дорожные вопросы ршаются у насъ настойчивостью просителей, а не свойствами дла.

Аналогичные примры шаткости и неумлости можно указать и въ области составленія смтъ. Относительно одного дорожнаго сооруженія Полтавская губернская управа исчислила сумму въ 77.139 руб. 29 к., уздная же — въ 600 р. Ревизіонная коммиссія 1880 года констатировала, что изслдованіе дорогъ, при предпринятіи даже дорогихъ (на сотни тысячъ рублей) каменныхъ замощеній, ‘не имло подъ собой твердой почвы’.

Отсюда мы видимъ, что отсутствіе понимающихъ людей не только отражается шаткостью хода дла, но и можетъ приводить къ убыткамъ на очень крупныя суммы.

Правда, земскія учрежденія уполномочены обртать себ помощь въ содйствіи подрядчиковъ и техниковъ. Но легко понять, что представляетъ собой трудъ наемниковъ, связанныхъ съ дломъ лишь жаждой выгоды* или нитью жалованья, когда отсутствуютъ свдущее хозяйское руководство и опытный хозяйскій глазъ. Мы видимъ на практик безконечные факты недобросовстности подрядчиковъ и постоянныя тяжбы земства съ ними, что сопряжено съ задержкой дла и проблематичностью охраненія общественныхъ интересовъ среди случайностей ныншняго гражданскаго процесса. Не меньше бдствій и съ наемными техниками. Полтавское земство съ самаго начала своей дятельности убдилось въ необходимости искать помощи своему невднію и пригласило на службу техниковъ. Съ этого времени суммы на жалованье этимъ спеціалистамъ возрастали въ быстротой прогрессіи (съ 1.500 р. въ 1868 году до 10.500 руб. въ 1882). Но вмст съ. ростомъ расходовъ мы видимъ и ростъ жалобъ на небрежность техниковъ, на неврность длаемыхъ ими смтъ, на причиняемые ими земству крупные убытки. Ревизіонная коммиссія 1873 года настаивала на необходимости обязать техниковъ къ большей внимательности и осмотрительности въ составленіи смтъ и въ изслдованіи мстностей, ‘чего нтъ и при сооруженіи дорогихъ построекъ’. Ревизіонная коммиссія 1875 года указывали даже на ариметическія ошибки въ работахъ техниковъ, ‘что важно вслдствіе недостатка необходимыхъ знаній у личнаго состава управы’. Примровъ подобныхъ стованій можно было бы привести безконечное множество.

IV.
Неопредленность компетенціи органовъ, завдующихъ дорожнымъ дломъ.

Идя дальше но пути изысканія причинъ плохаго состоянія дорогъ, мы задаемся вопросомъ: не составляетъ ли одну изъ этихъ причинъ неполная опредленность и недостаточная точность въ установленіи компетенціи органовъ дорожнаго завдыванія?

Обращаясь къ статьямъ Положенія о земск. учр., мы дйствительно находимъ эту неопредленность и неточность. Здсь прежде всего изслдователь встрчаетъ затрудненіе ршить вопросъ: относитъ ли законъ дорожное благоустройство къ разряду чисто мстныхъ, или къ числу общегосударственныхъ нуждъ?

Есть статьи, изъ которыхъ можно заключить, что компетенція земства въ дорожномъ дл составляетъ компетенцію какъ бы частнаго хозяина, руководствующагося лишь хозяйственными усмотрніями касательно ‘мстныхъ пользъ и нуждъ’ (стт. 1 и 6). Къ этому мннію склоняютъ и многія изъ разъясненій Сената. Такъ, въ одномъ изъ нихъ (Р. Гр. К. Д. 1877, Л? 350) читаемъ: ‘дла земскихъ учрежденій по подлежащимъ ихъ вдомству путямъ сообщеній разсматриваются въ общемъ порядк, а не въ порядк, установленномъ для казенныхъ управленій’. Однако же такому заключенію о свойств компетенціи земства противорчатъ многія положенія закона, но смыслу которыхъ дорожное дло относится къ числу потребностей, удовлетворять которыя земство не только ‘можетъ’, но и ‘обязано’. Слдовательно, содержаніе дорогъ государствомъ ‘вврено’ земству или ‘возложено на него (ср. Временныя правила о земск. повин., ст. 4), а не предоставлено его частно-хозяйственному усмотрнію. Самый образъ исполненія дорожной потребности земствомъ не можетъ быть названъ ‘самостоятельною’ дятельностью мстнаго хозяина, ибо сюда примыкаютъ и другія соображенія о пользахъ общегосударственныхъ, объ интересахъ почтоваго вдомства, о требованіяхъ Министерства Военнаго и пр. На этомъ основаніи можно придти къ выводу, что земство въ области дорожнаго дла есть не мстный хозяинъ, а мстный органъ власти. Но такое новое заключеніе о свойствахъ земской компетенціи стоить въ противорчіи со сдланнымъ выше, что не можетъ не вносить въ ходъ дла сомнній, неопредленности и колебаній.

Затмъ нельзя пройти молчаніемъ слдующаго. На основаніи ст. 8 Полож. о земск. учр. (‘кругъ дйствій земскихъ учрежденій ограничивается предлами губерніи или узда, каждому изъ нихъ подвдомственныхъ’) должно заключить, что способы устроенія и содержанія дорогъ предоставляются усмотрнію мстныхъ земствъ.

Но дорожное дло по своему существу не вкладывается въ тсныя клтки отдльныхъ уздовъ и губерній. Если важность пути для губерніи или цнность сооруженія выводятъ дорожное, дло изъ предловъ узда, то, конечно, важность пути для цлаго края или крупная цнность сооруженія должны выводить это дло изъ предловъ губерніи. Дороги не замыкаются предлами губерніи, а переходятъ ея границы по всмъ направленіямъ, причемъ он могутъ имть за этими границами иное значеніе, чмъ внутри ихъ. Дорожныя нужды и пользы широкаго района могутъ быть поставлены приведенною ст. 3-й въ зависимость отъ хозяйственнаго усмотрнія, способностей и добросовстности лицъ той или другой мстности. На практик нердки проистекающія отсюда затрудненія. Такъ два узда Полтавской губерніи заявили губернскому собранію о крайней для нихъ необходимости въ подъзд къ станціи Бобровицы, лежащей въ предлахъ Козелецкаго узда, Черниговской губерніи. Но Полтавское губернское собраніе не могло придти на помощь нуждамъ своихъ уздовъ, потому что Козелецкое уздное и Черниговское губернское собранія уклонились отъ соглашеній касательно данной дороги, какъ не представляющей для нихъ необходимости. Нчто подобное находимъ въ практик Полтавскаго земства въ дл о дорог между Золотоношей и Черкасами (Кіевской губерніи): оба узда были согласны въ необходимости дороги, но одинъ хотлъ вести ее на с. Василица, а другой на с. Мельники. Споръ разросся въ безконечный рядъ переговоровъ. Можно было бы привести много подобныхъ фактовъ, въ которыхъ важное дло дорожнаго благоустройства оказывается брошеннымъ на произволъ случайныхъ результатовъ ‘дипломатическихъ переговоровъ’ или ‘хозяйственныхъ’ соглашеній ‘независимыхъ’ мстностей.

Идемъ дале. Дорожное дло, какъ извстно, тснйшимъ образомъ лежитъ на попеченіи уздныхъ управъ, которыя устраиваютъ земскіе пути въ узд. Но т изъ проходящихъ здсь же дорогъ, которыя отнесены въ разрядъ губернскихъ, составляютъ предметъ попеченія губернскихъ управъ. Такъ какъ для различенія путей губернскихъ и уздныхъ не дано точныхъ и опредленныхъ основаній, то оно въ дйствительности безконечно варіируется, съ тмъ вмст прихотливо варіируется и образъ соучастія управъ въ предлахъ той или другой губерніи. Впрочемъ, ближайшее распоряженіе и губернскими дорогами возлагается также на уздныя управы (ст. 64 Полож.), хотя часто принятіе губернскимъ земствомъ содержанія дорогъ на себя мотивировалось именно дурнымъ состояніемъ ихъ въ вдніи уздныхъ земствъ. (Такъ, Полтавское губернское собраніе въ 1881 году ршило взять на губернскій счетъ содержаніе полотна дорогъ на крутыхъ и длинныхъ горахъ, потому что ‘небрежное отношеніе къ нимъ уздныхъ земствъ влечетъ впослдствіи крупныя издержки’). Законъ говоритъ, что уздныя управы завдуютъ губернскими дорогами по порученію (ст. 72) или ‘по указаніямъ’ (ст. 64) губернскихъ управъ. Такое опредленіе характера обязанности не можетъ быть названо точнымъ и на практик ведетъ къ вредной для дла шаткости. Въ сред самаго земства часто заявлялось о необходимости боле яснаго установленія отношеній между управами уздными и губернскими.

Кром управъ, въ управленіи путями сообщенія принимаютъ участіе и земскія собранія, уздное и губернское, которымъ принадлежитъ ‘распорядительная власть и общій надзоръ за ходомъ длъ’ (ст. 65). Такимъ образомъ, въ область устроенія путей вступаютъ — со слабо очерченною компетенціей — еще два учрежденія, которыя, впрочемъ, существуя въ году лишь 10—20 дней (ст. 77), могутъ только намчать и охранять вншнія рамки дла (утвержденіе смтъ, разборъ жалобъ и споровъ, разсмотрніе отчетовъ управъ и пр.), а не осуществлять на самомъ дл постоянно бодрствующій надзоръ за дйствительнымъ ходомъ дла и не помогать дорожному благоустройству близкимъ къ фактическому положенію вещей настоящимъ административнымъ содйствіемъ.

Перечень учрежденій, несущихъ на себ бремя дорожнаго дла, этимъ не исчерпывается. Ст. 884 Уст. Пут. Сообщ. установляетъ, что полиція ‘неусыпно смотритъ и печется о содержаніи дорогъ’. Слдующая статья того же Устава прибавляетъ: ‘общій надзоръ за симъ въ цлой губерніи принадлежитъ губернатору, который лично отвтствуетъ за содержаніе дорогъ, мостовъ, гатей и пр. въ предписанной исправности’. Въ циркуляр Деп. Полиціи (31 марта 1880 года No 29) читаемъ: ‘Чины и служители уздной полиціи, каждый въ мстахъ смотрнію ихъ порученныхъ, обязаны заботиться объ исправномъ состояніи дорожныхъ сооруженій… Конечно, такое участіе въ семъ дл со стороны полиціи не освобождаетъ земскія учрежденія отъ обязанности принимать и со своей стороны мры’.

Подобный параллелизмъ участія различныхъ учрежденій въ одномъ дл неминуемо долженъ вести къ смшенію отвтственности, а съ тмъ вмст и къ ослабленію энергіи этихъ учрежденій. Въ сообщеніи министра Внутр. Длъ (6 апрля 1866 года Л* 2,753) высказывается убжденіе, будто разграниченіе обязанностей земства и полиціи по содержанію дорогъ исключаетъ всякое сомнніе. А именно: ‘если земскія учрежденія обязаны длать распоряженія и имть прямой надзоръ за устройствомъ и содержаніемъ дорогъ, то изъ сего видно, что имъ предоставлена по этой части главная и существенная роль дйствія, ближайшее же и постоянное наблюденіе за выполненіемъ дорожной повинности зависитъ отъ полицейскихъ управленій и отъ сельскихъ властей, подъ общимъ же завдываніемъ уздной управы. Поэтому управы должны, главне всею, слдить за исполненіемъ повинности, хотя, съ другой стороны, и общественныя и полицейскія власти должны оказывать полное содйствіе, въ особенности въ тхъ случаяхъ’ и т. д. Не требуется никакихъ комментарій для указанія большой неопредленности приведеннаго разграниченія, а между тмъ, наложеніе обязанностей, въ виду присущей людямъ ‘склонности въ покою’, должно быть вполн точнымъ, категорическимъ и исключительнымъ.

Самый способъ дйствія полицейской и губернаторской власти въ дорожномъ дл указанъ сообщеніемъ мин. Внутреннихъ Длъ (6 марта 1868 года): усмотрвъ неисправность въ содержаніи дорогъ, полиція ‘доводитъ о томъ до свднія уздной управы (предполагается, слдовательно, что управа, ближайшая распорядительница дорожнаго дла, можетъ не имть о немъ свдній). Въ случа управы, полиція доноситъ о томъ губернатору, который напоминаетъ о дорожной неисправности управ, если же она и на этотъ разъ не приметъ надлежащихъ мръ, то губернаторъ представляетъ о томъ министру Внутреннихъ Длъ, отъ котораго и зависитъ давать разршенія въ каждомъ данномъ случа’. (Едва ли нужно пояснять, насколько неудобенъ этотъ долгій путь мропріятій въ дл, требующемъ непрерывно бодрствующей дятельности). Въ случаяхъ, нетерпящихъ отлагательства, губернаторъ подъ собственною отвтственностью можетъ самъ распорядиться объ исправленіи дороги, представляя о томъ въ Министерство Внутреннихъ Длъ. Въ особенно экстренныхъ случаяхъ полиція можетъ дйствовать сама, сообща съ сельскими властями, посредствомъ наряда обывателей.

Анализируя очерченный способъ дйствія, мы находимъ слдующее: Во-первыхъ, указанное самостоятельное устроеніе пути полиціей и губернаторомъ, но своей исключительности и за отсутствіемъ какой-либо организаціи пріемовъ, не можетъ имть существеннаго значенія для общаго хода дорожнаго дла. Это лишь ‘запасное’ или ‘крайнее’ средство, на которое нельзя возлагать упованій, какъ нельзя надяться на помощь ландштурма въ случаяхъ разстройства арміи и ландвера.

Во-вторыхъ, попеченіе полиціи и губернатора о путяхъ сообщенія парализуется крайнею многосложностью лежащихъ на этихъ лицахъ обязанностей. Такъ, въ ст. закона (II т. 1 ч. изд. 1857 г., ст. 2,571), опредляющей обязанности становаго пристава, пунктъ ‘о непосредственномъ наблюденіи за безопасностью и исправностью дорогъ’ затерянъ между 28-ю другими пунктами самаго разнороднаго содержанія, начиная отъ обязанности обнародованія правительственныхъ постановленій, преслдованія разбойниковъ, производства дознаній, совершенія разныхъ взысканій и кончая исполненіемъ работъ статистическаго свойства. Къ этому, ст. 2.648 налагаетъ на становаго пристава обязанность представленія вдомостей, крайне многообразнаго содержанія, еженедльныхъ, ежемсячныхъ и годовыхъ. Еще сложне компетенція губернаторовъ. Такое скопленіе обязанностей на одномъ лиц не можетъ не вредить длу, превращая настоящую дятельность лишь во вншнее подобіе ея. Позволительно сказать, что человкъ, которому поручено ‘все’, находятся или въ очень несчастномъ положеніи, если онъ добросовстенъ, или въ очень счастливомъ, если онъ недобросовстенъ. Въ силу сказаннаго, общій надзоръ губернаторовъ за дорогами, энергически поставленный въ закон, иметъ мало практическаго значенія.

Для полноты перечисленія учрежденій, участвующихъ въ завдываніи дорогами въ губерніи, должно упомянуть объ имющихъ на своемъ наблюденіи извстные роды путей ‘особыхъ инспекціяхъ’, учреждаемыхъ Минист. Путей Сообщенія. Описанная сложность сливающихся, сталкивающихся и переплетающихся компетенцій разныхъ учрежденій не можетъ не парализировать успшности дла. Еще Аристотель замтилъ: когда что либо составляетъ достояніе многихъ, то каждый изъ этихъ многихъ думаетъ, что объ общемъ позаботится кто-нибудь другой. Когда данное дло поручено одновременно и неопредленно многимъ, тогда не съ кого спросить, вс сваливаютъ вину другъ на друга, и никто не оказывается виновнымъ.

V.
Немощность учрежденій, завдующихъ путями сообщенія въ губерніи.

Третій вопросъ: не лежитъ ли одна изъ причинъ негодности дорогъ въ безсиліи завдующихъ ими учрежденій?

Если земскія учрежденія, на которыя возложено дорожное дло, составляютъ не частное установленіе, а органъ государственнаго управленія, то къ нимъ примнимо общее правило, формулованное Бентамомъ: органамъ управленія должно быть предоставлено какъ можно больше возможности длать добро и какъ можно меньше — длать зло. Въ устройств же земскихъ учрежденій замчается противоположная тенденція: немощность въ исполненіи обязанностей и слабость отвтственности за неисполненіе ихъ. Сказанная немощность проявляется, во-первыхъ, въ приравненіи земскихъ учрежденій къ частнымъ лицамъ въ сфер гражданскихъ отношеній. Законъ обнаруживаетъ постоянную наклонность направлять земство но пути ‘общихъ гражданскихъ законовъ’, причемъ лишь иногда становится на точку отнесенія земскихъ учрежденій къ числу административныхъ мстъ и властей, допуская незначительныя исключенія изъ общаго порядка судопроизводства. Такимъ образомъ учрежденія, распоряжающіяся повинностями государственнаго характера и завдующія существенными государственными интересами, подчинены, наравн съ частными лицами, тяжелымъ условіямъ современнаго гражданскаго процесса. Говоримъ: ‘тяжелымъ условіямъ’, потому что русское дйствующее гражданское судопроизводство, заимствовавшее у французскаго излишнее преклоненіе предъ состязательнымъ началомъ и пассивность роли суда, разсчитано главнымъ образомъ на достиженіе лишь формальной, а не матеріальной правды. Мы твердо убждены, что формы нашего процесса будутъ радикально реформированы, въ виду вопіющей въ томъ потребности жизни, но пока практика даетъ не мало примровъ изнемоганія земствъ въ ‘спорахъ о прав* съ недобросовстными подрядчиками и иными правонарушителями.

Немощность земскихъ учрежденій проявляется и въ другихъ отношеніяхъ. Нуждаясь въ средствахъ на содержаніе дорогъ, земства не имютъ собственныхъ орудій для привлеченія ихъ, а должны обращаться для взысканія установленныхъ сборовъ къ содйствію сторонней власти, къ подлежащей уздной полиціи (уплачивая ей за трудъ извстный гонораръ) и къ губернатору (Времени. правила о земск. повинн. ст. 22) Такой порядокъ нердко ставитъ земства въ критическое положеніе безденежья и заставляетъ ихъ тщетно придумывать способы большей успшности сборовъ, причемъ часто проявляется опасеніе крутыхъ мръ, ‘чтобы не увеличить и безъ того холоднаго отношенія общества къ земскому длу (по выраженію Полтавской губ. коммиссіи 1870 года)’.

При осуществленіи дорожной повинности натурой, земскія учрежденія также поставлены въ необходимость искать помощи у стороннихъ властей. Ст. 48 Временныхъ правилъ говоритъ: ‘Непосредственное наблюденіе за выполненіемъ повинностей натуральныхъ и самыя мры исполненія, подъ общимъ завдываніемъ уздной управы, возлагаются на общественныя власти и полицейскія учрежденія’. Въ случа же неисполненія кмъ слдуетъ натуральной повинности, уздныя управы, смотря по свойству случая, или требуютъ понужденія чрезъ уздную полицію, или немедля распоряжаются объ исполненіи повинности на денежныя суммы земскаго сбора и о надлежащемъ взысканіи съ виновныхъ, конечно, также при посредств полиціи (ст. 56 тамъ же). Слдовательно, земскія учрежденія получаютъ нкоторую способность дйствовать единственно при помощи полиціи. Такимъ образомъ эти учрежденія можно уподобить существу, которое, имя желудокъ, лишено рукъ.

Къ сказанному необходимо прибавить, что и заимствованныя руки, то-есть содйствіе полиціи, не всегда въ силахъ снабдить земскія учрежденія достаточною степенью активности. Во-первыхъ, нужно не терять изъ виду упомянутую выше крайнюю обремененность полиціи многосложными прямыми обязанностями, не оставляющую времени для исполненія нкоторымъ образомъ косвенной обязанности содйствовать земству. Во-вторыхъ, ‘понужденія’ полиціей лицъ, уклоняющихся отъ выполненія повинностей, не отличаются достаточно устрашающимъ характеромъ. Ихъ практическая недйствительность неоднократно засвидтельствована оффиціально, въ указ же Сената (7 ноября 1869 года, JV’ 56,741) прямо сказано: ‘понужденія большею частью не сопровождаются никакимъ успхомъ’.

Затмъ, что касается ‘подлежащаго взысканія’ съ виновныхъ въ неисполненіи дорожной повинности, то это взысканіе вводитъ полицію въ область отношеній къ мировой юстиціи (мы говоримъ о существующемъ пока положеніи вещей). Приступая ко взысканію, полицейскій чиновникъ постановляетъ: составить о неисполненіи даннымъ лицомъ дорожной повинности протоколъ, каковой и препроводить на распоряженіе мироваго судьи такого-то участка, для привлеченія виновнаго къ отвтственности по ст. 29 Устава о наказаніяхъ (высшая мра наказанія — 50 р.) {Писано въ 1889 г. Совершенныя поздне реформы въ мстномъ управленіи не внесли въ разсматриваемый вопросъ существенныхъ измненій.}. Посл этого полицейскій чиновникъ долженъ подчиниться условіямъ изнурительной тяжбы. Само собою разумется, что эта процедура, не легкая для занятаго чиновника, не придаетъ должнаго авторитета ‘законнымъ требованіямъ земскихъ учрежденій’ и не обезпечиваетъ необходимой стройности и точности въ ход дорожнго дла.

VI.
Недостаточность должностной отвтственности органовъ дорожнаго управленія въ губерніи.

Лицо, которому что-либо поручено, должно обладать достаточною властью для исполненія порученнаго. Таково ясное требованіе здраваго смысла. Но, при всей своей истинности, это положеніе нуждается въ оговорк. Успшность дла обусловливается не одною достаточностью полномочій, предоставленныхъ лицу, на которое оно возложено, но еще и достаточностью гарантій надлежащаго осуществленія полномочій. Самое мудрое распредленіе мры власти можетъ оставаться безполезнымъ, если лица, которымъ дается эта власть, не будутъ осуществлять ея или станутъ злоупотреблять ею. Благоустройство страны обезпечивается не только благими предначертаніями законодателя, но еще и свойствами примненія законовъ на практик. Всматриваясь въ положеніе вещей въ текущей жизни, нельзя не придти, по чистой совсти, къ тому заключенію, что причины большей части существующихъ нестроеній находятся именно въ области практическаго примненія законовъ.

Безпристрастный наблюдатель современной дйствительности не можетъ не видть многочисленныхъ примровъ не должной, предосудительно проявляющейся ‘начальственности’. Кому не извстенъ хотя бы типъ желзнодорожныхъ ‘начальниковъ’, съ часто поражающею въ нихъ смсью необъяснимой маніи величія, непреодолимой служебной небрежности и глубокаго презрнія къ общественнымъ интересамъ? Нчто подобное можно встртить и въ другихъ мстахъ. Вообще, на какую бы сферу жизни ни обратить вниманіе, всегда остается въ сил политическое правило: снабженіе лица властью должно быть сопутствуемо установленіемъ должностной отвтственности, и свойства времени заставляютъ желать, чтобы формы этой отвтственности были наивозможно энергичне и внушительне. Возвращаясь къ органамъ-дорожнаго управленія, мы видимъ, что они, немощные въ дл осуществленія своихъ обязанностей, въ то же время не поставлены и въ должныя условія отвтственности за дурное исполненіе этихъ обязанностей. Согласно стт. 113—116 Положенія о земск. учр., разсмотрніе дйствій земскихъ управъ принадлежитъ губернскимъ собраніямъ, которыя, найдя эти дйствія несогласными съ законами и долгомъ службы, передаютъ ихъ на разсмотрніе судебныхъ мстъ. Слдовательно, для должностныхъ лицъ управъ,— по выраженію Сената (1871 года, No 345),— какъ начальства не имющихъ, въ должность никмъ не назначаемыхъ, не можетъ существовать какого-либо особаго порядка административной отвтственности, и они подлежатъ наказаніямъ за проступки и преступленія по должности не иначе какъ по судебному приговору. Само собою разумется, что пользованіе всякій разъ громоздкимъ аппаратомъ судебнаго преслдованія не легко, а потому многое предосудительное должно проходить безнаказанно, что не можетъ не отражаться на общемъ ход управленія.

На практик мы видимъ, что такія свойства дятельности управъ какъ ‘безпорядочность въ веденіи работъ, хаотичность отчетовъ, отсутствіе заботливости о земскомъ дл, невнимательность къ строительному матеріалу, нежеланіе хозяйственнымъ способомъ, несмотря на явную въ томъ пользу для земства, производить работы’,— приводятъ лишь къ постановленіямъ губернскихъ собраній: высказать виновнымъ ‘порицаніе’ или ‘неодобреніе’ и ‘предать дло Божьей вол’ (примры изъ Полтавскаго Сборника). Хотя губернскіе гласные и полагаютъ, какъ читаемъ въ названномъ сборник, что ‘порицанія, выраженныя цлымъ собраніемъ, должны быть тяжеле всякаго суда’, но это мнніе слдуетъ отнести къ разряду не доказанныхъ опытомъ.

Иногда означенныя выше предосудительныя свойства дятельности управъ выступаютъ въ весьма широкомъ масштаб. Такъ, одна уздная управа Полтавской губерніи, въ представленіи отчета объ израсходованіи 8000руб., проявила ‘поразительную и необъяснимую медленность’: губернская управа безуспшно обращалась къ ней за отчетомъ девять разъ. Снаряженная ревизія нашла расходъ правильнымъ и заключила, что отчетъ не былъ представленъ (посл девяти требованій) ‘просто по небрежности’. Губернское собраніе постановило: такъ какъ въ дйствіяхъ означенной управы нтъ ‘позорящихъ обстоятельствъ или злоупотребленій, то вооружиться еще терпніемъ’…

Конечно, нкоторымъ коррективомъ вредной терпимости губернскихъ собраній служатъ права губернаторовъ и министра Внутреннихъ Длъ, изложенныя въ стъ 9, 93 и 94 Полож. о земск. учр. Но этотъ коррективъ стсненъ въ практическомъ значеніи срочностью и косвенностью своего отношенія къ земскому управленію.

Наконецъ, дло отвтственности-значительно парализуется слабостью, во многихъ случаяхъ, уголовной репрессіи и недостатками процессуальныхъ пріемовъ дйствующей формы уголовнаго преслдованія.

Перечисленныя въ приведенныхъ выше пунктахъ несовершенства организаціи губернскаго управленія дорогами представляютъ главное препятствіе порядку въ состояніи и развитіи путей сообщенія. При наличности этихъ недостатковъ, едва ли окажутся особенно производительными затраты государства на субсидіи, или на удовлетвореніе испрашиваемыхъ земствами ‘безвозмездныхъ’, ‘безпроцентныхъ’ и иныхъ займовъ.

VII.
Проселочныя дороги.

Оставляя на время земскія дороги, перенесемъ наше вниманіе на проселочныя.

Эти дороги, не имющія ни въ закон, ни на практик точнаго опредленія своей сущности о ясной установки признаковъ отличія, отъ другихъ путей сообщенія, играютъ тмъ не мене чрезвычайно важную роль въ дйствительной жизни. Он составляютъ главное орудіе связи селъ и деревень, но нимъ движутся во всхъ направленіяхъ транспорты мстныхъ продуктовъ. Неисправность этихъ дорогъ должна парализовать выгодность благоустройства (еслибы таковое и существовало) большихъ путей.

Наше законодательство стоитъ на высот признанія ихъ важности, требуя (стт. 805 и 806 Уст. Пут. Сообщ.), чтобы на нихъ были, гд слдуетъ, прочные мосты и перевозы, по низкимъ мстамъ — гати, и чтобы мстное начальство пеклось объ исправности ихъ, какъ и большихъ дорогъ. Ст. 804 того же устава поручаетъ особенному вниманію губернаторовъ т изъ проселковъ, которые соединяютъ большія дороги или мста и села, особенно важныя по какой-либо причин. Между тмъ, дйствительное состояніе проселочныхъ дорогъ представляетъ арену всмъ извстныхъ и крайне прискорбныхъ путевыхъ бдствій.

Такое положеніе вещей находится въ зависимости отъ характера регулирующихъ его нормъ. Ст. 802 Уст. Пут. Сообщ. говоритъ, что содержаніе проселочныхъ дорогъ возложено на обязанность владльцевъ и крестьянскихъ обществъ, чрезъ дачи коихъ пролегаютъ дороги. Земскія учрежденія имютъ только право (согласно указу Сената 20 марта 1869 года), въ видахъ общаго улучшенія путей сообщенія въ губерніи, заявлять какъ мстной полиціи, такъ и губернскому начальству о приведеніи въ исправность проселочныхъ дорогъ, буде он находятся въ разстроенномъ состояніи, но не должны допускать непосредственныхъ распоряженій но исправленію ихъ, тмъ не мене употреблять мры взысканія съ лицъ, на которыхъ лежитъ обязанность содержанія этихъ дорогъ. Такимъ образомъ, проселочныя дороги предоставлены вполн на усмотрніе частныхъ лицъ, землевладльцевъ, и на проблематичное рвеніе сельскихъ властей (Полож. о крестьянахъ, ст. 58 п. 5 и ст. 84 п. 4).

Единственною гарантіей порядка служитъ здсь надзоръ полиціи. Но, говоря объ этой гарантіи, мы становимся опять лицомъ къ лицу съ тми фактическими и юридическими условіями, которыя лишаютъ названный надзоръ практическаго значенія. Обремененные многосложностью службы и не находясь подъ давленіемъ надлежаще организованной отвтственности, чины полиціи имютъ наклонность и возможность устраняться отъ труднаго дла наблюденія за дорогами. Лишь изрдка они пускаютъ въ ходъ малополезныя ‘понужденія’, и только въ исключительныхъ случаяхъ возбуждаютъ дла о взысканіяхъ за неисправное содержаніе путей. Только въ виду истинныхъ ‘общественныхъ бдствій’, когда (какъ читаемъ въ одномъ протокол становаго пристава) дорога состоитъ изъ сплошныхъ выбоинъ въ три четверти и въ одинъ аршинъ глубиной, когда въ растворенной топи прозжіе сидятъ часы и вынуждены, для извлеченія себя, собирать народъ, когда владльца, на обязанности котораго лежитъ исправленіе этой дороги, понуждали, чрезъ урядника о сотскаго и брали съ него подписку о принятіи нужныхъ мръ въ извстный срокъ,— тогда только составляется протоколъ о вопіющемъ факт.

Дурное состояніе проселковъ, крайнее суживаніе ихъ полотна, произвольное измненіе ихъ направленій, тяжкіе поборы на перевозахъ, неудовлетворительность полицейскаго надзора и пр., вс эти причины вызвали въ 1869 году образованіе ‘коммиссіи для составленія проекта новыхъ правилъ о содержаніи проселочныхъ дорогъ’ (см. Правит. Встн. 1870 года, No 118). Въ результат своихъ занятій, коммиссія пришла къ признанію необходимости отдлить проселочныя дороги отъ полевыхъ. Послднія, какъ пути, служащіе частнымъ нуждамъ землевладльцевъ, предполагалось оставить на попеченіе собственниковъ земли, содержаніе же дорогъ проселочныхъ въ собственномъ смысл слова (то-есть лежащихъ между селами и другими населенными пунктами) сочтено было нужнымъ изъять изъ произвола частныхъ лицъ и поставить въ лучшія условія исправности. Но, вслдствіе недостаточности опыта въ то время, коммиссія полагала такими лучшими условіями передачу проселочныхъ дорогъ въ вдомство земскихъ учрежденій.

Въ настоящее время едва ли можетъ улыбаться перспектива приравненія проселковъ по исправности къ земскимъ дорогамъ. Къ этому нельзя не прибавить, что земство, имвъ возможность привлечь въ свое завдываніе сельскіе пути (см. Полои. о земск. учр. ст. 64 п. 5 и ст. 68), нигд не обнаружило въ данномъ отношеніи особеннаго рвенія. Не произвелъ на нихъ желательнаго впечатлнія и проектъ упомянутой коммиссіи: Полтавская губернская управа, разославъ его по уздамъ, получила сочувственный отзывъ лишь отъ одного узда, вс другіе отвтили молчаніемъ.

VIII.
Средства улучшенія современнаго состоянія дорожнаго дла.

Обыкновенно, при изысканіи способовъ исправить состояніе той или другой отрасли общественно-политическаго устройства, принято брать въ соображеніе предшествовавшія формы организаціи этой отрасли въ отечеств и положенія ея въ другихъ государствахъ. Но въ отношеніи разсматриваемаго предмета такой пріемъ не вполн удобенъ къ примненію. Во-первыхъ, исторія дорожнаго дла въ Россіи не представляетъ въ своемъ теченіи поучительныхъ моментовъ или фазисовъ, не исключая и порядка, предшествовавшаго реформамъ. Во-вторыхъ, дорожное дло за границей находится въ зависимости отъ географическихъ, этнографическихъ и политическихъ условій^ настолько отличающихся отъ свойствъ русскихъ, что о какихъ-либо существенныхъ заимствованіяхъ едва ли можетъ быть предположеніе.

Такъ, подвергая изученію прежніе уставы Строительный и Путей Сообщенія изд. 1857 года, мы видимъ, что въ нихъ завдываніе губернскими дорогами возложено было на губернскія строительныя и дорожныя коммиссіи (съ подвдомственными имъ уздными), состоявшія въ непосредственной зависимости отъ главноуправляющаго путями сообщенія и публичными зданіями. Названнымъ коммиссіямъ предоставлено было право, въ соотвтственномъ круг вдомства, на вс распоряженія и дла, какъ техническія, такъ и хозяйственныя. Но, вглядываясь въ составъ коммиссій и общихъ ихъ присутствій, а также въ характеръ компетенціи предсдателей ихъ, начальниковъ губерній, нельзя не придти къ заключенію, что почти все управленіе дорогами должно было концентрироваться въ лиц именно начальниковъ губерній. Губернаторъ приводилъ въ исполненіе постановленія коммиссій, онъ подкрплялъ своимъ голосомъ ршеніе присутствія при раздленіи мнній, онъ уполномоченъ былъ, при несогласіи съ большинствомъ, поступать по своему. Наконецъ, въ виду ст. 358 т. II, ч. 1, называющей губернатора ‘хозяиномъ ввренной ему губерніи’, и ст. 885 Уст. Пут. Сообщ., возлагающей на него ‘личную отвтственность’ за неисправность дорогъ, едва ли могутъ быть сомннія въ томъ, что губернатору принадлежало мсто главнаго распорядителя дломъ, которое и велось имъ отчасти съ помощію техниковъ, а преимущественно посредствомъ полиціи.

Единогласныя жалобы земствъ на дурное состояніе дорогъ во время пріема ихъ отъ дорожныхъ коммиссій, а также приведенныя выше соображенія о невыгодныхъ сторонахъ полицейскаго завдыванія разсматриваемою отраслію, государственнаго благоустройства, не даютъ возможности увлекаться перспективой возстановленія очерченнаго прежняго порядка. Что же касается приведенной выше статьи закона, возлагающей на губернатора ‘личную отвтственность’, статьи, имющей и въ настоящее время значеніе дйствующей нормы, то ее нельзя не отнести къ числу законоположеній важныхъ но смыслу, но несущественныхъ по практическому значенію. И въ самомъ дл, что означаетъ угроза отвтственностью, при отсутствіи опредленно очерченнаго пути ея осуществленія, при глухомъ сумрак провинціальной жизни, при чрезвычайно рдкихъ ревизіяхъ губерній?

Какъ сказано выше, иностранные порядки также не могутъ дать намъ готовыхъ образцовъ для подражанія. Особеннымъ совершенствомъ пути сообщеній отличаются въ Англіи и во Франціи. Однакоже, отдавая дать одобренія порядкамъ названныхъ странъ, мы не можемъ выступить на путь простаго подражанія, такъ какъ эти порядки всецло обусловливаются мстными условіями.

Дорожное благоустройство Англіи состоитъ въ прямой зависимости, прежде всего, отъ ограниченности территоріи страны, не превышающей объема двухъ или трехъ изъ нашихъ среднихъ губерній. Дале, мстныя почвенныя свойства длаютъ легкимъ замощеніе и уплотненіе дорожнаго полотна. Затмъ, густота населенія, не имющая ничего общаго съ безлюдіемъ многихъ русскихъ мстностей, является могучимъ рычагомъ совершенства путей сообщенія. Нельзя также терять изъ виду богатство страны, обиліе въ ней капиталовъ, притекающихъ туда широкою волной, вслдствіе сильно развитой промышленно-торговой жизни и обладанія цвтущими колоніями

Наконецъ, очень важное значеніе имютъ и психическія свойства Англійской націи. Едва ли будетъ ошибочнымъ сказать, что въ основ англійскаго духа лежитъ эгоизмъ, но эгоизмъ дисциплинованный и какъ бы расширенный. Этотъ эгоизмъ не ограничивается предлами индивидуальности, а идетъ дальше и наполняетъ энергическими стимулами внутренній міръ члена общины и гражданина. Своеобразное своекорыстіе англичанина побуждаетъ его быть впечатлительнымъ и чуткимъ ко всему, что касается его личныхъ, общественныхъ и государственныхъ интересовъ. Эта черта обусловливаетъ собой и хорошія, и дурныя стороны англійской жизни. Если она окрашиваетъ политическую дятельность Великобританіи колоритомъ жадности и жесткости, то она же даетъ здсь государству возможность сосредоточивать вниманіе и заботы на вопросахъ общей, высшей политики: государство полагается на собственную крпость низшихъ слоевъ общественнаго зданія и не чувствуетъ обременительной необходимости спшить ежеминутно со своею помощью во вс детальныя отрасли общежитія.

Въ дорожномъ дл англійскій обыватель, побуждаемый своимъ своеобразнымъ эгоизмомъ, считаетъ исправность мстныхъ путей сообщенія вопросомъ собственнаго личнаго и ‘приходскаго’ разсчета и самолюбія. Деньги тратятся щедрою рукой и даже съ увлеченіемъ, требующимъ иногда сдержекъ со стороны государства. Отсюда проистекаетъ положеніе вещей, совершенно незнакомое континенту: если везд государство, озабоченное осуществленіемъ своихъ функцій, прежде всего спшитъ устроеніемъ собственныхъ дорогъ, предоставляя пользоваться ими и мстнымъ населеніямъ, то въ Англіи, наоборотъ, государство пользуется общественными дорогами для своихъ потребностей.

Обращаясь къ Россіи, мы становимся лицомъ къ лицу съ совершенно иными вншними и внутренними условіями. Безконечная ширь пространства, глубокій черноземъ или сыпучіе пески, въ большинств мстностей полное отсутствіе камня, уединенно и рдко разсянныя деревни и поселенія, все это составляетъ въ дорожномъ, дл рядъ физическихъ затрудненій, требующихъ для борьбы могучихъ усилій. Въ самомъ духовномъ стро Русскаго человка есть, конечно, крупныя дарованія, есть способность къ порывамъ величія и подвигамъ героизма, но въ немъ нтъ устойчивости характера, нтъ полезнаго для будничной жизни разсчетливаго эгоизма, личнаго и общественнаго. Къ тому же въ Русскомъ человк есть значительная доза небрежности, безпечности и изумительной выносливости, которая даетъ возможность даже образованнымъ и весьма состоятельнымъ землевладльцамъ терпть нердко десятки лтъ, въ непосредственной близи къ ихъ усадьбамъ, непроздныя трясины, невозможно крутые спуски и пр.

Въ механизм англійскаго управленія дорогами, какъ извстно, основнымъ винтомъ является институтъ мировыхъ судей. Эти судьи состоятъ непремнными членами въ управленіяхъ ‘дорожными округами’, създы этихъ судей образуютъ вторую высшую инстанцію по дламъ администрированія путями сообщенія. Но названный институтъ есть продуктъ исключительно англійской жизни, и о заимствованіи его или перенесеніи на какую-либо чужую почву не можетъ быть и рчи.

Французскій строй дорожнаго дла ближе къ намъ по его внш*нимъ очертаніямъ. Здсь мы встрчаемъ знакомое намъ многосложное дленіе путей на классы. Всматриваясь въ организацію управленія мстными дорогами, мы видимъ, что главная роль принадлежитъ здсь префектамъ, съ нкоторымъ участіемъ генеральныхъ совтовъ, и мерамъ, съ нкоторымъ участіемъ муниципальныхъ совтовъ. Но, подражая этому устройству и подставляя вмсто французскихъ учрежденій приблизительно соотвтственныя русскія, намъ пришлось бы вернуться къ порядку стараго Устава Путей Сообщенія, то-есть къ губернаторскому управленію. Неудобства такого порядка для Россіи увеличились бы тмъ, что у насъ отсутствуетъ общественно-административное дленіе, соотвтственное ‘общин’ (ибо наше ‘сельское общество’ и ‘волость’ суть спеціально крестьянскія учрежденія), съ тмъ вмст у насъ нтъ ничего похожаго, ни въ культурномъ, ни въ общественномъ, ни въ юридическомъ отношеніи, на институтъ французскихъ меровъ, которые образуютъ собою цлую армію способныхъ и удобныхъ исполнителей указаній префекта и надежныхъ помощниковъ его въ дл завдыванія путями сообщенія.

Итакъ, за отсутствіемъ готовыхъ моделей для воспроизведенія, приходится остановиться на изученіи существующей отечественной организаціи дорожнаго дла, съ цлью уяснить себ и затмъ исправить т стороны этой организаціи, которыя обусловливаютъ собою плохіе результаты. Такъ именно дйствуетъ врачъ, задаваясь цлью помочь больному: онъ не мечтаетъ о томъ, чтобы сбросить съ плечъ паціента нсколько десятковъ лтъ, или замнить его организмъ чужимъ организмомъ, онъ отыскиваетъ въ паціент причины его патологическаго состоянія и направляетъ усилія противъ этихъ причинъ. Конечно, такой путь дйствія въ сфер соціально-политическихъ явленій весьма труденъ, вслдствіе крайней сложности этихъ явленій. Но тамъ, гд не существуетъ простыхъ и легкихъ путей, поневол нужно двигаться трудною дорогою.

IX.
Дорожныя повинности.

Дорожная потребность въ губерніи удовлетворяется повинностями денежною и натуральною. Въ современномъ отношеніи нашего законодательства къ этимъ двумъ родамъ повинностей замчается разница сравнительно съ недавнимъ временемъ.

Въ ст. 753 Уст. Путей Сообщенія, изд. 1857 года, читаемъ, что на счетъ денежныхъ земскихъ повинностей содержаніе дорогъ можетъ быть обращаемо ‘только при совершенной невозможности исправлять оныя безъ денежнаго сбора’. Ст. 765 того же Устава дозволяла переложеніе натуральнфй повинности на деньги ‘не иначе какъ вслдствіе заявленнаго на то желанія самихъ обществъ и помщиковъ’. Ст. 501 т. И ч. 1 (изд. 1857) требовала, чтобы губернаторы наблюдали ‘о необращеніи ни подъ какимъ предлогомъ натуральныхъ повинностей въ денежныя безъ испрошенія Высочайшаго утвержденія’. Ст. 189 Уст. о Земск. Повинн. ставила также сильныя гарантіи въ томъ же направленіи. Отсюда мы видимъ, что симпатіи законодательства прежняго времени были на сторон натуральной повинности.

Обращаясь къ дйствующимъ нормамъ, усматриваемъ противоположное. Такъ, стт. 37 и 38 Времен. Правилъ о земск. повинн. предоставляютъ переложеніе натуральныхъ повинностей въ денежныя самимъ земскимъ учрежденіямъ, трудностями же обставляется обратное движеніе.

Несмотря на то, что такая тенденція новыхъ законоположеній согласна съ господствующими въ спеціальной и неспеціальной литератур воззрніями, она вызываетъ нкоторыя сомннія.

Прежде всего, нельзя не видть, что вопросъ о взаимномъ соотношеніи повинностей денежной и натуральной не можетъ быть ршаемъ абстрактно, вн соображеній о свойствахъ той или иной страны. Если въ Англіи съ 1835 года отмнена натуральная дорожная повинность и пути сообщенія содержатся на денежный сборъ, то это вполн естественно, въ виду обилія въ стран денегъ, притекающихъ туда вслдствіе богатаго промышленно-торговаго оборота. Но въ континентальныхъ государствахъ натуральная дорожная повинность продолжаетъ существовать. Изслдователи положенія длъ во Франціи свидтельствуютъ, что ростъ стоимости натуральной повинности тамъ не только не отставалъ отъ увеличенія денежныхъ тратъ, но возрасталъ еще быстре. Такимъ образомъ, даже во Франціи не оказывается выгодною замна личныхъ натуральныхъ тягостей денежными платежами.

Еще сомнительне удобство этой замны въ Россіи, въ стран, изобилующей ‘сырыми’, малоцнными (въ настоящее время) продуктами, слабой торговымъ движеніемъ и бдной деньгами. Слдуетъ прибавить, что и въ самой Англіи мстнаго денежнаго сбора недостаточно для содержанія всхъ путей, почему главнйшія дороги (turnpike roads) сдаются въ содержаніе частнымъ компаніямъ, которымъ предоставляется право взимать проздный сборъ. Но подобнаго рода ‘откупная’ система никоимъ образомъ не можетъ служить предметомъ для подражанія, ибо она естественно клонится въ эксплоатированію населенія и требуетъ сложнаго аппарата правительственныхъ сдержекъ, что ведетъ къ безконечной регламентаціи, къ разнообразію договоровъ и къ постоянной возможности споровъ между земствомъ и компаніями. Дорожное дло, эта вчная и непрерывная общественно-государственная потребность, связывается здсь съ судьбой компаній, въ которой возможны всякаго рода ‘кризисы’ хозяйственнаго и даже уголовнаго характера. Если въ Англіи откупная система не причиняетъ тхъ бдъ, которыя она можетъ приносить, то это благодаря лишь свойствамъ англійскаго характера, благодаря качествамъ англійскихъ нравовъ, проникнутыхъ точностью въ исполненіи обязанностей (‘honesty is the best policy’), благодаря, наконецъ, сильно развитому въ стран чувству законности, побуждающему каждаго обывателя энергически вставать на защиту нарушеннаго, хотя бы мелкаго, права. Въ каждомъ другомъ мст, гд нтъ этихъ условій, гд въ обществ нтъ дисциплины, гд злоупотребленіе свободно гуляетъ среди общей, рыхлой терпимости, отдача дорогъ на откупъ грозила бы большими бдствіями.

Противники натуральной повинности говорятъ о ея невыгодахъ и называютъ ее ‘напрасною растратой народнаго труда’. Но въ этихъ доводахъ обнаруживается, по большей части, лишь софистическій выводъ изъ сравненія безхозяйственнаго расходованія средствъ натуральной повинности съ благоразумно-хозяйственнымъ употребленіемъ наемнаго труда. Нердко указываютъ на то, что при исполненіи дорожныхъ работъ натурой приходится имть дло съ неумлостью рабочихъ, съ трудностью собрать ихъ въ нужное время, съ необходимостью имть много надсмотрщиковъ, наконецъ, съ постоянными жалобами и спорами о правильности наложенія повинности на то или другое лицо. Описывая способъ отбыванія дорожной повинности, изображаютъ отчасти печальную, отчасти комичную картину: на работу выходятъ едва живые старики, калки и дти, робочія орудія выносятся самыя негодныя, лошади и упряжь соотвтствуютъ остальному. Но подобныя изображенія относятся лишь къ странамъ, Гд натуральная повинность отбывается ‘поденно’ (такъ, во Франціи 3 дня съ каждаго обывателя общины, въ Австріи 2—4 дня, и т. п.). Если же повинность налагается, такъ.сказать, ‘издльно’, то описанныя явленія лишаются почвы. При послднемъ способ каждый обыватель дорожнаго участка, побуждаемый экономіей собственнаго труда, заинтересованъ тмъ, чтобы работа была исполнена быстро, аккуратно и прочно. Конечно, все это иметъ мсто, когда существуетъ энергическое требованіе исполненія возложенной работы, когда есть надлежащее руководство работой и бодрствующій надзоръ за нею, ибо если можно обойтись безъ работы, то свойственное человческой природ стремленіе къ ‘dulcedo otii’ не замедлитъ обнаружиться. Нашъ законъ стоитъ на цлесообразномъ принцип ‘издльной’ повинности (стт. 43 и 45 Врем. Правилъ), но у насъ, въ силу свойствъ организаціи дорожнаго управленія, нтъ только что указанныхъ стимуловъ успшности осуществленія повинности’.

Что касается отношенія нашей практики дорожнаго дла къ двумъ родамъ повинностей, то, за неимніемъ достаточнаго матеріала, трудно сдлать категорическій выводъ. Есть основанія предполагать, что эта практика не обнаружила съ полною Опредленностью своей наклонности. Частые случаи попытокъ земствъ, при отмн натуральной повинности, обратить сборъ на крестьянъ (ср. цирк. Министерстра Внутреннихъ Длъ 1870 года, No 4.573, указъ Сената 1874 год’, No5.727, и пр.), показываютъ, что эта отмна обусловливается не столько стремленіемъ земствъ къ уравнительности повинности, сколько простымъ желаніемъ облегчить себ дло удовлетворенія земскихъ потребностей. Разумется, наемъ подрядчиковъ за собранныя деньги не требуетъ ни особенныхъ хлопотъ, ни особеннаго умственнаго напряженія, но, кром легкости способовъ веденія дла, нужно имть въ виду и интересы самого этого дла.

Самый трудный пунктъ въ разсматриваемомъ вопрос составляетъ уравнительность распредленія повинности между различными классами населенія. ‘Для раскладки натуральной повинности,— говоритъ ст. 41 Врем. Правилъ,— принимаются въ основаніе количество и производительность земель, населеніе, количество ежегодно платимаго денежнаго земскаго сбора и другія, по усмотрнію земскихъ учрежденій, мстныя соображенія’. Такое указаніе закона заключаетъ въ себ значительную неопредленность, при осуществленіи каждаго изъ упомянутыхъ началъ неминуемо встртятся затрудненія. Если взять за основаніе количество ежегодно платимаго денежнаго сбора, то распредляемая повинность упадаетъ преимущественно на крупное землевладніе и на казенныя и удльныя земли. Если взять за основаніе ‘населеніе’, или размрять повинность единицей личнаго труда, то дорожное дло станетъ бременемъ одного лишь крестьянскаго сословія. Можно принять за начало хозяйственно-трудовую единицу, какъ во Франціи, гд облагается каждый обыватель общины, несущій повинность за себя, за членовъ семьи и работниковъ, за каждую голову рабочаго скота и за каждую новозку, но и это распредленіе неудобно. Во-первыхъ, въ виду господствующихъ у насъ системъ хозяйства, иснольной и издльно-наемной, обложеніе упадетъ главнымъ образомъ на крестьянскій элементъ населенія. Во-вторыхъ, обложеніе ‘хозяйственности’ можетъ оказывать дурное вліяніе на бытъ крестьянъ. Необходимо имть въ соображеніи свойства русскаго крестьянина, не вполн подходящія къ изображенію идеальнаго сельскаго обывателя, начерченному Сисмонди и другими писателями. Русскій крестьянинъ не отличается сильно укоренившимся инстинктомъ крпкой осдлости: свойства природнаго хлбопашца переплетаются въ немъ со свойствами какъ бы номада. Онъ выноситъ ‘власть земли’ при ожиданіи явныхъ выгодъ, но онъ охотно сбрасывать съ себя эту ‘власть’ даже при слабомъ просвт иныхъ перспективъ. Безъ особенной внутренней борьбы онъ покидаетъ осдлость, чтобъ искать проблематичныхъ выгодъ въ отхожемъ промысл, въ ‘Украйн’, въ переселеніи ‘въ. Томскъ’, ‘на Кавказъ’, или куда укажетъ первый неопредленный слухъ.

Въ недавнее время, при существованіи высокихъ цнъ на хлбъ, онъ проявлялъ большую жадность къ земл и стовалъ на ограниченность надловъ. Въ послдніе же годы (писано въ 1889 г.) онъ спшитъ покончить съ землей счеты. Весьма значительная части крестьянской земли (напримръ въ Курской губерніи) отдается въ наемъ, за что придется, состоятельнымъ сельскимъ обывателямъ. Въ имніяхъ же сколько нибудь крупныхъ землевладльцевъ остаются незасянными все большіе и большіе участки, за невозможностью сдать ихъ хотя бы исполу или за самую умренную плату. На нашихъ глазахъ образовывается новый складъ крестьянской жизни: ‘хлбопашецъ’ превращается какъ бы въ ‘дачника’, который, въ виду заработной платы оставшейся на прежнемъ уровн и въ виду ныншнихъ слабыхъ хлбныхъ цнъ, находитъ удобне жить ‘на всемъ покупномъ’. Такой, пока еще мало извстный, но грозящій бдствіями порядокъ вещей обусловливается въ значительной степени указанными выше субъективными свойствами сельскаго населенія. При наличности же такихъ свойствъ, обложеніе крестьянской ‘хозяйственности’ должно вести къ дальнйшему ея упадку.

Вникая въ смыслъ дйствующихъ законоположеній, можно заключить, что существующій порядокъ отбыванія натуральной дорожной повинности слагается у насъ но тину ‘складчины’, въ которой различные классы населенія участвуютъ согласно своимъ особенностямъ. Крестьянское сословіе отдаетъ дорожному длу требуемое количество личнаго труда, землевладльцы, казна о удлъ отпускаютъ нужное количество матеріала (Уставъ о Земск. Повин. ст. 119 прим. 2 по прод. 1876 года). Такой порядокъ, какъ состоящій въ соотвтствіи съ дйствительными свойствами элементовъ населенія, едва ли требуетъ замны его другою системой. Онъ требуетъ лишь улучшенія въ видахъ достиженія большей уравнительности между составными частями названной ‘складчины’. И это улучшеніе вполн достижимо.

ПАРАЛЛЕЛИ.

ДОРОЖНОЕ ДЛО ВЪ РОССІИ.

Читайте также: