Значение Сперанского в истории русского законодательства І-й половины XIX века, Филиппов Александр Никитич, Год: 1889 читать онлайн, скачать электронную книгу fb2, pdf бесплатно

Время на прочтение: 28 минут(ы)

Значеніе Сперанскаго въ исторіи русскаго законодательства І-й половины XIX вка.

‘Учрежденія безъ людей тщетны, но и люди безъ добрыхъ учрежденій мало добраго произвести могутъ’.

Изъ письма М. М. Сперанскаго къ кн. А. Н. Голицыну отъ 18 сентября 1619 г.

‘Если Россія будетъ когда-либо имть безпристрастную исторію, имя Сперанскаго помянется въ ней съ нкоторою честью’,— замтилъ о Сперанскомъ одинъ изъ видныхъ его современниковъ — Н. И. Тургеневъ, человкъ вообще строго, иногда даже безпощадно къ нему относившійся. Только что исполнилось полвка со дня кончины Сперанскаго (послдовавшей, какъ извстно, 11 февраля 1839 года). Внимательно и безпристрастно изучая труды его и все то, чмъ владетъ литература {Источниками для сужденія о законодательныхъ работахъ и проектахъ Сперанскаго, кром Учрежденія гос. совта (П. С. З. No 24064) и Общаго учрежденія министерствъ (П. С. 3. No 24686), служатъ его Планъ всеобщаго государственнаго зованія, Проектъ гражданскаго уложенія (Арх. Госуд. Совта, т. IV Спб., 1874), его же литературныя произведенія, какъ Обзоръ историческихъ свдній о Свод Законовъ (Спб., 1837), Предисловіе къ I Полному Собр. Зак., ст. О государственныхъ установленіяхъ (Арх. ист.-пр. свдній Калачева 1859, III кн.), объяснит. записка въ Своду (ibidem, кн. II) и др., Руководство къ познанію законовъ (Спб., 1845) и многія другія объяснительныя записки и проекты Сперанскаго, къ сожалнію, не вс пока еще напечатанныя (о нкоторыхъ см. въ кн. Корфа Жизнь гр. Сперанского, т. I—II, въ Обозрніи главн. основаній мстною управленія Сибири. Спб., 1841, въ соч. В. И. Семевскаго Крестьянскій вопросъ въ Россіи и проч., Спб., 1888, т. I—II, въ сочин. И. Я. Фойницкаго Ученіе о наказаніи въ связи съ, Спб., 1889 г. и др.).

Важными пособіями служитъ дале переписка Сперанскаго съ разными лицами (см. книгу Въ память гр. М. М. Сперанскаго, Спб., 1872), письма его къ Столыпину (Рус. Архивъ 1869, No 10), Масальскому (Спб., 1862) и др., отзывы современниковъ, какъ Тургеневъ, Дмитріевъ, Вигель, Карамзинъ и многіе другіе (литература о Сперанскомъ указывается ниже).} для сужденія о его дятельности, нельзя не замтить, что приведенный отзывъ Тургенева не только не гршитъ преувеличеніемъ, но, наоборотъ, поражаетъ своею излишнею умренностью. Не съ нкоторою только, но, наоборотъ, съ великою честью вспоминается исторіей все чаще и чаще имя этого славнйшаго русскаго юриста и государственнаго дятеля XIX вка. Изумительное творчество сильной мысли, громадная энергія и неустанная жажда дятельности, вся постоянно обращенная, въ той или другой форм, на осуществленіе начала законности въ управленіи государствомъ,— вотъ что отличаетъ Сперанскаго съ первыхъ до послднихъ минуть его жизни. Въ его нравственномъ облик недостаетъ, Правда, иногда какъ буро строгихъ Катоновыхъ чертъ, а само его великое служеніе этому началу законности характеризуется вншне большею гибкостью въ средствахъ служенія, принимая то грандіозныя, мечтательныя формы общаго преобразованія нашего государственнаго строя, то мирясь съ простою кодификаціей дйствующаго права безъ особыхъ принципіальныхъ его измненій. Но и вкъ, и та почва, на которой приходилось работать Сперанскому, мало содйствовали развитію, а еще меньше сами требовали этихъ строгихъ чертъ отъ общественнаго дятеля. Сперанскій, однако, не былъ изъ тхъ ‘случайныхъ’ людей, которые, становясь у вершины власти и прикрываясь знаменемъ якобы общихъ интересовъ, въ дйствительности думаютъ лишь о своихъ, не былъ и изъ тхъ, которые хотятъ власти для власти, цпляясь за нее изъ личныхъ узкихъ мотивовъ. Сперанскій, правда, искахъ этой власти, особенно во вторую половину своей жизни, когда былъ въ ссылк, и искалъ ее страстно, нетерпливо, считая дни и часы своего вынужденнаго удаленія и часто обращаясь съ просительными посланіями о возвращеніи къ Аракчееву, кн. Голицыну и другимъ приближеннымъ. Но если вспомнить, какую изумительную и плодотворную дятельность проявилъ Сперанскій при кодификаціи нашихъ законовъ, едва только ему дана была возможность выйти изъ его бездйствія, то это исканіе власти для дла, и только для дла, не будетъ нуждаться въ оправданіи… Не измною принципамъ или безхарактерностью надо объяснять и глубокое различіе въ общемъ направленіи дятельности Сперанскаго въ царствованіе Императора Александра I и затмъ при Никола I. Сперанскій, несомннно, не былъ изъ тхъ, которые сами добровольно плывутъ по теченію, а скоре принадлежалъ къ тмъ, которые длаютъ это теченіе, собирая въ общую широкую струю т разъединенные его токи, какіе существуютъ въ данномъ обществ. Такова и была дятельность Сперанскаго въ царствованіе Александра I, когда онъ въ своихъ планахъ и проектахъ энергичне, ясне и послдовательне, чмъ кто-либо, осуществлялъ идеи политической реформы, занимавшія тогда многихъ изъ его современниковъ. Когда въ царствованіе Императора Николая I онъ былъ вновь призванъ къ важной дятельности, то этой послдней были указаны строгія и опредленныя рамки, политическая реформа была уже давно похоронена для жизни и о мысляхъ Сперанскаго въ этой области никто, конечно, и не спрашивалъ. Правда, эти мысли Сперанскаго, какъ это можно видть частью изъ его немногихъ напечатанныхъ пока сочиненій и переписки, частью изъ направленія его работъ по кодификаціи,— не прежнія мысли реформатора, поражающія широтою и смлостью полета, горячею увренностью въ непререкаемости проводимыхъ въ жизнь принциповъ. Нтъ, теперь это — мысли человка, хотящаго длать возможное и чувствующаго при этомъ всю силу своихъ личныхъ способностей и энергіи, которыя нуждаются въ всход. Измненія какъ въ направленіи дятельности Сперанскаго (что особенно сказалось въ работахъ по кодификаціи), такъ и во взглядахъ его на сущность государственныхъ реформъ (поскольку объ этихъ взглядахъ можно судить по имющимся въ печати даннымъ) {Въ этомъ отношеніи любопытно сравнитъ Планъ всеобщаго государственнаго образованія (Tourgueneff, ‘La Russie’, t. III, стр. 423—477) съ мыслями Сперанскаго о значеніи госуд. реформъ въ его знаменитомъ письм къ Государю изъ Перми въ 1813 г. и особенно съ его же сочиненіемъ О государственныхъ установленіяхъ, написанномъ не ране 1826 г. (Архивъ истор.-практ. свд. Калачева. 1859 г., III книга).} глубоки, но они находятъ себ объясненіе не только въ различіи той роли и обстановки, въ какой приходилось Сперанскому дйствовать въ начал и конц своего поприща, но и въ тхъ поразительныхъ испытаніяхъ, какія выпали на его долю,— какъ эта тяжелая нравственно ссылка, какъ это ужасное слово ‘измнникъ’, которое незаслуженно привязали къ его имени въ одну изъ трудныхъ минутъ, переживавшихся отечествомъ. Несомннно, Сперанскій не тотъ, какъ мыслитель-реформаторъ, наконецъ, не тотъ, какъ характеръ, въ царствованіе Александра I и въ царствованіе Николая I. Если, говоря словами его біографа, ‘тогдашній Сперанскій (царствованіе Александра I) соединялъ въ себ два, нкоторымъ образомъ противуположныя качества: съ одной стороны — навыкъ, отъ прежней сферы занятій, къ глубокомысленному размышленію и труду самому усидчивому, съ другой — энтузіазмъ и увлеченіе, легко воспламенявшееся каждымъ новымъ предметомъ и впечатлніемъ,— качества двухъ полюсовъ: ученаго и поэта‘, то Сперанскій царствованія Николая I, поражая, попрежнему, наблюдателя своимъ творческимъ талантомъ, неустанною энергіей и обаятельнымъ краснорчіемъ, утратилъ свой ‘энтузіазмъ поэта’, разочаровался во многомъ, во что прежде безусловно врилъ, превратился {Другой, похожій вншне, примръ такого превращенія можно указать въ современник Сперанскаго, извстномъ Лагарп. Явясь вторично въ Россію посл политическихъ бурь, испытанныхъ въ отечеств, Лагарпъ совсмъ иначе заговорилъ съ своимъ бывшимъ ученикомъ, пытаясь довольно-таки вредно вліять на него по нкоторымъ важнымъ вопросамъ нашей жизни, наприм., крестьянскому и др. (см. Ф. Ц. Лагарпъ въ Изслдованіяхъ и статьяхъ по русской исторіи и просвщенію М. Н. Сухомлинова. Спб., 1889 г., т. II, стр. 115 сл., стр. 130 и сл.). Къ счастію, ничего подобнаго нельзя сказать о Сперанскомъ: по вол судьбы, его ‘перерожденіе’ — больше всего его личное дло, не отразившееся дурно или печально на длахъ и событіяхъ отечества, поскольку Сперанскій принималъ въ нихъ участіе (говоря такъ, мы имемъ въ виду взгляды Сперанскаго на политическую реформу).} изъ кабинетнаго мечтателя, какъ его называли въ первый періодъ дятельности, въ человка, знающаго условія суровой дйствительности по собственному опыту и склоннаго придавать имъ теперь большую цну, чмъ прежде, а потому и мене пыікаго и ршительнаго въ своихъ планахъ и дйствіяхъ. Здсь было внутреннее перерожденіе человка, какъ мыслителя и дятеля,— перерожденіе, захватившее человка такъ же глубоко, какъ охватывали его и прежде — въ первый періодъ его творчества — его же широкіе планы, исходившіе не столько изъ знанія жизни, сколько изъ цлаго его политическаго міросозерцанія. На этой мысли мы позволяемъ себ настаивать потому, что бъ ней приводитъ изученіе всей жизни Сперанскаго, поражающей неожиданностями въ своихъ вншнихъ проявленіяхъ въ ту или иную эпоху и уже по одному этому дающей такой благодарный матеріалъ для утвержденія мннія о нравственной неустойчивости Сперанскаго въ своихъ идеалахъ и принципахъ.

Но если вообще жизнь личная, частна, выдающихся людей меть важное значеніе для уясненія различныхъ особенностей ихъ общественной дятельности, то несомннно, что, при оцнк взглядовъ и работъ Сперанскаго, обстоятельства его быстраго возвышенія, внезапнаго паденія и, наконецъ, новаго возвращенія къ трудной работ съ иными людьми при совершенно измнившихся условіяхъ имютъ не только важное, но и вполн ршающее значеніе. Трудно найти другой примръ, когда бы біографическія подробности, характеризующія вншне человка, такъ внутренне-глубоко отразились бы на самомъ направленіи его работъ, придавая послднихъ совершенно различный колоритъ, смотря по тому, на какое время жизни приходится ихъ выполненіе. Это особенно надо отмтить, чтобы правильно и вполн объективно отнестись къ кодификаціоннымъ работамъ Сперансраго, падающимъ на два царствованія и отражающимъ на себ ярко всю перемну въ условіяхъ жизни и въ самыхъ взглядахъ ихъ творца. Мы не имемъ здсь въ виду касаться сколько-нибудь подробно біографіи Сперанскаго. Но основные моменты этой біографіи нельзя пройти совершенно молчаніемъ въ цляхъ врной оцнки Сперанскаго, какъ законодателя и кодификатора нашего права, такъ какъ, повторяемъ, обстоятельства личной жизни этого человка слишкомъ рзко и ршительно отразились на самомъ направленіи его общественной дятельности.

II.

Обстоятельства личной жизни Сперанскаго такъ сложились, что надо различать Сперанскаго, какъ дятеля съ обще-государственнымъ значеніемъ, въ періодъ съ 1808 г. по 1812 г., когда послдовало его невольное отъ длъ удаленіе, отъ Сперанскаго царствованія Императора Николая I, когда съ 1826 г. онъ вновь становится во глав дла кодификаціи у насъ и въ теченіе немногихъ лтъ блестяще его завершаетъ. Въ первый періодъ онъ — ‘великій и всемогущій Сперанскій, государственный секретарь имперіи, первый, можетъ быть, даже единственный министръ’, какъ называетъ его сардинскій посланникъ Жозефъ де-Местръ, во второй — онъ тнь своего былаго могущества, вызванный къ тяжелой, трудной работ только потому, что не было кмъ его замнить, не поставленный даже -оффиціально во глав имъ однимъ вновь энергично начатаго и закопченнаго дла. Если обсуждать только по результатамъ дятельность Сперанскаго въ первый или второй періодъ, то трудно сказать, когда она была плодотворне. Если отъ смлаго и нсколько фантастическаго для того времени плана общаго государственнаго преобразованія, созданнаго имъ въ первый періодъ, остались въ жизни такіе высокой важности обломки, какъ государственный совту и министерства, то отъ работъ втораго — гигантскій трудъ приведенія въ стройную систему ‘свода’, разбросаннаго, вками создававшагося нашего законодательства, которое до Сперанскаго совсмъ не подавалось кодификаціи, несмотря на вс усилія къ этому, восхорщія еще къ началу XVIII вка.

Посмотримъ теперь, что было задумало и частью совершенно Сперанскимъ въ первый указанный выше періодъ его дятельности.

Когда Сперанскій въ 1808 г. принялся за окончательную выработку своего плана государственнаго преобразованія, вступивъ, въ то же время, въ ‘коммиссію для составленія законовъ’, онъ былъ уже на высшей ступени своей славы и могущества. Всего лишь въ 1806 г. вступилъ онъ въ непосредственныя сношенія съ Государемъ, но усплъ быстро и всецло овладть его мыслью и вниманіемъ. Въ это время уже распался знаменитый тріумвиратъ, столь тлетворное впослдствіи вліяніе Аракчеева тогда только что начиналось, и вотъ едва десять лтъ тому назадъ мало кому извстный семинаристъ стоялъ у трона одинъ, безъ соперниковъ, не только облеченный полный довріемъ Государя, но и прямо призванный для того, чтобы дать ‘идеямъ, занимавшимъ вниманіе Государя еще съ 1801 года,— какъ говорилъ самъ Сперанскій впослдствіи, — систематическое расположеніе’, откуда и ‘произошелъ планъ всеобщаго государственнаго образованія’ (письмо Сперанскаго къ Императору Александру I изъ Перми въ 1813 г.). Слдующіе годы — 1807 и 1808—застаютъ Сперанскаго въ постоянныхъ и непосредственныхъ сношеніяхъ съ Государемъ, причемъ онъ сопровождаетъ его въ 1808 г. на знаменитое эрфуртское свиданіе, съ котораго и Государь, и его первый министръ возвращаются равно очарованные всми французскими порядками. Біографъ Сперанскаго, баронъ Корфъ, передаетъ разсказъ объ одномъ любопытномъ разговор Государя, имвшемъ мсто еще въ Эрфурт. На вопросъ императора: ‘Какъ теб нравится за границею?’ Сперанскій будто бы отвчалъ: ‘У насъ люди лучше, но здсь лучше установленія‘.— ‘Это и моя мысль, мы еще поговоримъ о томъ, когда воротимся’,— сказалъ на это Государь. Біографъ Сперанскаго не берется ршать, насколько справедливъ разсказъ о подобномъ разговор. Не подлежитъ, однако, сомннію, что вся послдующая дятельность {Изъ писемъ Сперанскаго также видно, какое значеніе придавалъ онъ правильному развитію учрежденій въ государств. Въ указанномъ выше письм его къ князю А. Н. Голицыну онъ, разсказывая о своихъ предположеніяхъ по преобразованію управленія Сибири, добавляетъ: ‘Ревизія есть дло временное и повторять ее часто на сихъ разстояніяхъ невозможно. Порядокъ управленія, мстному положенію свойственный, можетъ одинъ упрочить добро на долгое время…’ Въ письм въ графу В. П. Кочубею отъ 20 мая 1820 г., говоря о томъ, что Сибирь и прежде, и теперь управлялась дурно, Сперанскій заключаетъ: ‘Слдовательно, не въ однихъ людяхъ, но въ самихъ установленіяхъ, въ самомъ порядк управленія лежитъ корень зла, и частныя нкоторыя поправки истребить его не могутъ…’ Впрочемъ, Сперанскій, съ его здравымъ умомъ, не могъ не понимать того взаимодйствія, какое оказываютъ люди на учрежденія (и обратно). Въ письм къ тому же Кочубею отъ 11 декабря 1820 г. онъ пишетъ: ‘Вс чувствуютъ трудности управленія, какъ въ средоточіи, такъ и въ краяхъ его… Въ сему присовокупляется недостатокъ людей. Тутъ корень зла, о семъ прежде всего должно бы было помыслить тмъ юнымъ законодателямъ, которые, мечтая о конституціяхъ, думаютъ, что это новоизобртенная какая-то машина, которая можетъ идти сама собою везд, гд ее пустятъ’ (характерное признаніе въ устахъ такого политическаго реформатора, какимъ былъ самъ Сперанскій въ начал царствованія Александра I). Названное письмо — отвтное на письмо графа Кочубея отъ 2 ноября 1820 г., въ которомъ послдній задаетъ вопросъ: ‘созрли ли мы достаточно, чтобы помышлять вамъ о конституціяхъ? Вы лучше знаете теперь губерніи…’ и т. д. Въ другомъ письм графъ Кочубей жалуется Сперанскому на тотъ же недостатокъ людей (‘Перемна во всемъ съ 1812 г. удивительная. Какое приняло направленіе общественное мнніе! Какія требованія или претензіи! Но при этомъ какой недостатокъ званій и какая трудность имть‘ сколько-нибудь образованныхъ!…’ Письмо отъ 4 января 1821 г. См. книгу: Въ память графа М. М. Сперанскаго. Соб., 1872 г.).} Сперанскаго, энергично направляемая самимъ Государемъ, состояла именно въ эхомъ преобразованіи государственныхъ учрежденій, и преобразованіи, притомъ, коренномъ, навянномъ, главнымъ образомъ, симпатіями во всему французскому. Потому ли, что Сперанскій, дйствительно, считалъ, что ‘у насъ люди лучше’, а за границею — ‘установленія’, потому ли, что онъ по самому складу своего ума ‘черезъ-чуръ много думалъ о форм, а не довольно о сущности вещей’, и ‘какъ будто вровалъ во всемогущество уставовъ, правилъ, писанныхъ на бумаг’, какъ довольно зло замтилъ о планахъ Сперанскаго еще Н. И. Тургеневъ, но онъ съ изумительною быстротой и энергіей принялся за переустройство государственныхъ учрежденій. Такъ, въ 1809 г. былъ уже готовъ обширный ‘планъ всеобщаго государственнаго образованія’ {Подробное изложеніе этого плана не входитъ въ вашу задачу, оно сдлано въ книг Н. И. Тургенева: ‘La Russie et les Russes’. Paris, 1847, t. III, стр. 428 и сл., и въ извстномъ изслдованіи А. Н. Пыпина: ‘Общественное движеніе въ Россіи при Александр I’. Спб., 1885 г., стр. 148 и сл.}, проводившій мысль объ участіи въ законодательств, суд и управленіи народнаго представительства (этотъ планъ не только остался, какъ извстно, простымъ проектомъ, но даже былъ вовсе почти незнакомъ современникамъ). Такъ, дале, въ 1810 г. по плану Сперанскаго былъ созданъ государственный совтъ, въ 1811 г.— такъ называемое ‘общее учрежденіе министерствъ’. Оба эти учрежденія, досел дйствующія безъ особыхъ существенныхъ перемнъ, явились лишь частью, обломкомъ той общей системы преобразованій государственнаго строя, какая была развита, по мысля Александра I, Сперанскимъ въ упомянутомъ план 1809 г. ‘Весь разумъ сего плана’, какъ объяснялъ его самъ Сперанскій, состоялъ въ томъ, чтобы ‘посредствомъ законовъ и установленій утвердить власть правительства на началахъ постоянныхъ и тмъ сообщить дйствію сей власти боле правильности, достоинства и истинной силы’. ‘Въ этомъ план нашли мсто, — какъ это врно замчено проф. Романовичемъ-Славатинскимъ {Государственная дятельность графа М. М. Сперанскаго. Отечественныя Записки 1873 г., No 4, стр. 182. Ср. также отзывъ объ этомъ план барона Корфа: ‘Жизнь графа Сперанскаго’. Спб., 1861 г., т. I, стр. 110 и сл., отзывъ А. Н. Пыпина — ibid., стр. 174 и сл.},— вс ходящія политическія теоріи вка: великіе принципы революціи 1789 г. и ученіе о необходимости аристократіи, подобной англійской, которая, стоя между престоломъ и націею, охраняла бы неприкосновенность политическихъ и гражданскихъ правъ послдней, и ученіе Монтескьё о раздленіи государственныхъ властей, и сложная избирательная теорія Сіэйса’. Широта политической тенденціи, неуклонное, послдовательное проведеніе черезъ весь проектъ одной общей мысли — о необходимости представительства въ государственномъ управленіи, для утвержденія его на началахъ отвтственности передъ закономъ, длаютъ проектъ замчательнымъ историческимъ памятникомъ, невольно вызывающимъ удивленіе даже у его принципіальныхъ противниковъ. H. И. Тургеневъ сознается, что, благодаря этому труду, ‘нельзя не признать, что Сперанскій былъ однимъ изъ самыхъ передовыхъ людей своего времени не только для Россіи, но и для континентальной Европы’. Въ нашу задачу не входитъ подробное изученіе этого плана, оставшагося лишь простымъ, мало извстнымъ кому-либо изъ современниковъ проектомъ. Но планъ этотъ иметъ значеніе не только для характеристики общихъ взглядовъ реформатора, но и представляетъ существенный интересъ при изученіи основаній реформы государственнаго совта и министерствъ, являвшихся, какъ мы сказали, по мысли Сперанскаго, лишь частью задуманнаго общаго преобразованія. Зная это, современный изслдователь вопроса о преобразованіи учрежденій Сперанскаго можетъ врне анализировать ихъ сущность, чмъ т изъ современниковъ, которые, ничего совершенно не вдая объ общемъ план реформъ, судили о частяхъ плана, получившихъ осуществленіе, какъ о чемъ-то цломъ, законченномъ и самостоятельномъ (такъ, наприм., судилъ о реформ Карамзинъ и др.). Впослдствіи Сперанскій, защищая свои реформы, говорилъ, что полезне, можетъ быть, было бы вс установленія сего плана, пріуготовивъ вдругъ, открыть единовременно: тогда они явились бы вс въ своемъ размр и стройности и не произвели бы никакого въ длахъ смшенія. Позволительно думать, что этотъ планъ политической свободы немногихъ при рабств милліоновъ едва ли представлялъ тогда собою что-либо устойчивое и жизненное, а потому едва ли было возможно думать, въ виду крпостнаго права, о его немедленномъ введеніи, какъ думалъ Сперанскій, который и поздне, въ знаменитомъ письм своемъ изъ Пензы отъ 2 мая 1818 г. {Русскій Архивъ 1869 г., 3а 10, стр. 1703.} къ А. А. Столыпину, говоритъ: ‘Кто мететъ лстницу снизу? Очистите часть административную, потомъ установите конституціонные законы, т.-е. свободу политическую, и затмъ постепенно вы придете къ вопросу о свобод гражданской, т.-е. къ свобод крестьянъ. Вотъ настоящій ходъ дла’. Но Сперанскій былъ совершенно правъ, когда говорилъ, что, ‘не зная плана правительства, судили намреніе его по отрывкамъ, порицали то, чего еще не знали’. Отсюда и произошло то, что эти ‘отрывки’ плана, введенные въ жизнь, могли казаться современникамъ малоприноровленными къ существующему строю, а самъ авторъ представлялся малопослдовательнымъ созидателемъ скоросплыхъ, но непрочныхъ реформъ. Жизнь, однако, была за Сперанскаго и преобразованныя имъ учрежденія существуютъ досел, хотя въ нихъ и отпало то, что было результатомъ ихъ архитектурной, если можно такъ выразиться, близости съ планомъ ‘всеобщаго государственнаго образованія’. Приведемъ одинъ характерный примръ для подтвержденія сказаннаго. Въ ‘учрежденіи государственнаго совта’, по плану Сперанскаго, была помщена знаменитая формула, которою должны были сопровождаться высочайше утвержденныя мннія государственнаго совта: ‘внявъ мннію государственнаго совта’. Карамзинъ въ своей записк ‘о старой и новой Россіи’, нападая вообще на дятельность Сперанскаго, объ этой формул выражается такъ: ‘Поздравляю изобртателя сей новой формы или предисловія законовъ: ‘внявъ мннію совта’. Государь Россійскій внемлетъ только мудрости, гд находитъ ее: въ собственномъ ли ум, въ книгахъ ли, въ головахъ ли лучшихъ своихъ подданныхъ, но въ самодержавіи не надобно никакого одобренія для законовъ, кром подписи Государя’. Дйствительно, въ этой формул, какъ врно подмтилъ Карамзинъ, заключалось нкоторое, конечно, чисто только вншнее (врне сказать — мнимое) ограниченіе законодательной воли Государя, такъ какъ изъ нея ясно вытекало то положеніе, что проектъ закона, отвергнутый большинствомъ голосовъ государственнаго совта, не могъ бы быть и утвержденъ, потому что подъ такимъ проектомъ нельзя было бы подписать формулу ‘внявъ мннію’ и пр. {Съ другой стороны, однако, изъ смысла 53 и слд. учрежденія государственного совта 1810 г. ясно, что императоръ могъ и не утверждать, какъ законъ, мннія большинства, если былъ съ нимъ несогласенъ. В. И. Сергевичъ, также толкуя означенную формулу въ смысл ‘ограниченія’, добавляетъ, что ‘государственному совту придано было такимъ образомъ значеніе сдерживающей силы’ (Лекціи и изслдованія и пр. Спб., 1883 г., стр. 762). Такъ понимали эту формулу современники, такою она кажется еще я теперь. Интересно, однако, замтить, что Сперанскій не признавалъ такого мннія, говоря въ нсколько разъ уже указанномъ письм своемъ къ Государю изъ Перми слдующее: ‘Другіе утверждали, что разумъ сего учрежденія (т.-е. госуд. совта) стсняетъ власть государеву. Гд и какимъ образомъ? Не по государеву ли повелнію дла вносятся въ совтъ? Не единымъ ли словомъ его ршатся?’… Какъ помирить это противорчіе? Намъ кажется, что Сперанскій правъ, если понимать его слова, какъ констатированіе факта, т.-е. того дйствительнаго отношенія, какое было между верховною властью и госуд. совтомъ. И потому-то мы считаемъ возможнымъ назвать это ограниченіе вншнимъ и даже мнимымъ, сказавшимся лишь въ формул.} Нападеніе Карамзина имло за себя, такимъ образомъ, логическое основаніе. Но это нападеніе теряетъ все свое значеніе, если обратить вниманіе, что государственный совтъ былъ однимъ изъ звеньевъ цлой цпи новыхъ государственныхъ учрежденій. Дло въ томъ, что, по плану ‘государственнаго образованія’, роль законодательнаго учрежденія должна была играть такъ называемая ‘государственная дума’, составленная изъ депутатовъ отъ всхъ свободныхъ классовъ, выбираемыхъ такъ называемою ‘губернскою думой’ (Tourgueneff: ‘La Russie’ etc., III, p. 456—459). Эта ‘государственная дума’ должна была разсматривать вс новые проекты законовъ, выработанные въ государственномъ совт, никакой новый законъ не могъ быть обнародованъ, не пройдя чрезъ государственную думу, законъ, отвергнутый ея большинствомъ, не подлежалъ утвержденію (‘demeurara sans effet et comme non avenue’, ibid., p. 474, положеніе государственнаго совта, по этому плану, представляется, впрочемъ, недовольно яснымъ). Сперанскій, получивъ возможность въ реформ государственнаго совта и министерствъ осуществить лишь часть своего плана, перенесъ, повидимому, функціи предполагавшейся къ бытію государственной думы на государственный совтъ, а потому въ учрежденіи этого послдняго и было дано то значеніе большинству, какое это большинство должно было имть въ государственной дум, и совершенно лишено всякаго значенія мнніе меньшинства. Когда планъ ‘государственнаго образованія’ въ цломъ оказался неосуществленнымъ, постепенно отпали въ устройств государственнаго совта т особенности, которыя были результатомъ его родства съ указаннымъ планомъ и которыя вызывали тогда критику консервативнаго большинства. Такъ, указанная формула законовъ на практик примнялась недолго посл паденія Сперанскаго, хотя въ закон, какъ это указано бар. Борфомъ, она существовала до изданія новаго образованія государственнаго совта, послдовавшаго 15 апрля 1842 г., и была даже включена въ первое изданіе Свода Законовъ. Какъ извстно, по этому ‘учрежденію’ 1842 г. вс новые законы проходятъ также чрезъ государственный совтъ, но мнніе большинства не иметъ уже своего прежняго значенія, и императоръ можетъ согласиться съ мнніемъ меньшинства, съ мнніемъ отдльныхъ членовъ, или постановляетъ свое собственное ршеніе.

Ограничиваясь только этимъ примромъ, перейдемъ теперь къ уясненію вопроса, ‘ чемъ состояла сущность реформы Сперанскаго по отношенію къ государственному совту и министерствамъ и поскольку его реформа въ этой области являлась неминуемымъ логическимъ послдствіемъ давняго поступательнаго движенія нашего законодательства,— послдствіемъ, отлично подмченнымъ Сперанскимъ и затмъ развитымъ имъ въ стройную систему новыхъ центральныхъ учрежденій нашихъ.

III.

Не вдаваясь въ подробное изученіе всхъ деталей реформы, надо сказать, что общимъ основаніемъ, сущностью ея,— какъ по отношенію къ государственному совту и министерствамъ, такъ и по отношенію къ такъ называемому ‘сенату судебному’, который, по плану Сперанскаго, долженъ былъ быть отдленъ отъ ‘сената правительствующаго’ (или административнаго),— было стремленіе построить центральныя учрежденія на строгомъ и послдовательномъ проведеніи принципа раздленія властей законодательной, судебной и исполнительной, съ одной стороны, а съ другой — вердить образъ правленія на твердыхъ и непремняемыхъ основаніяхъ закона’, какъ выражался относительно этого пункта высочайшій манифестъ объ образованіи государственнаго совта. Если первое стремленіе, въ той строгой и опредленной форм, въ какой его проводилъ Сперанскій, надо считать хотя и не совсмъ новымъ, то очень мало развитымъ въ исторіи нашихъ центральныхъ учрежденій XVII — XVIII вковъ, то второе составляло еще предметъ очень энергическихъ заботъ Петра Великаго. Чтобы ясне понять, что сдлано было здсь Сперанскимъ, сдлаемъ краткій историческій очеркъ положенія нашихъ центральныхъ учрежденій въ XVIII вк {Большія подробности читатель найдетъ въ превосходномъ очерк проф. . М. Дмитріева: ‘Сперанскій и его государственная дятельность’ и пр. Русскій Архивъ 1868 г., No 10, стр. 1527 и слд.}.

Петромъ Великимъ была сдлана, а Екатериною II весьма подробно развита и послдовательно проведена попытка ввести раздленіе властей административной, финансовой и судебной въ управленіе мстное (указы Петра Великаго о Должности губернаторовъ, ландратовъ и ландрихтеровъ, о надворныхъ судахъ и камерирахъ и земскихъ коммиссарахъ, учрежденіе о губерніяхъ 1775 г.). Но учрежденія центральныя, даже посл петровской реформы, являлись учрежденіями съ смшанными функціями, такъ что если и можно говорить о тхъ или иныхъ законодательныхъ, административныхъ или судебныхъ учрежденіяхъ центра не только въ XVII, ко даже и въ XVIII вк, то лишь съ тою оговоркой, что при такомъ ихъ наименованіи имется въ виду не исключительный, а лишь преимущественный характеръ ихъ дятельности въ ту или иную эпоху. Въ исторіи везд, а у насъ едва ли не въ особенности, учрежденія далеко не сразу вырабатываютъ изъ себя цльный, чистый типъ установленія, вдующаго лишь извстную функцію власти, и, наоборотъ, практическія соображенія удобства, мене развитыя, чмъ теперь, государственныя потребности долго дозволяютъ пользоваться одними и тми же учрежденіями для выполненія разнородныхъ функцій верховной власти. Преимущественно-законодательными органами высшаго центральнаго управленія на Москв, какъ извстно, была боярская дума, въ Петербургскій періодъ — сенатъ, различныя временныя учрежденія, какъ верховный тайный совтъ, кабинетъ, конференція и пр., пока взамнъ ихъ не вырабатывается Сперанскимъ уже чисто-законодательный органъ — государственный совтъ, въ которомъ, по учрежденію 1810 года, ‘вс законы, уставы и учрежденія въ первообразныхъ ихъ начертаніяхъ предлагаются и разсматриваются’ (къ этой основной функціи государственнаго совта присоединяется, впрочемъ, еще контроль надъ органами власти исполнительной) {Мысль о такомъ значенія государственнаго совта Сперанскій, поддерживаетъ я поздне, находя, что необходимо, ‘чтобы государственный совтъ, составляя собственный императорскій совтъ, занимался одними только законодательными и политическими предметами, гражданскія хе дла — разсматривать въ ономъ не иначе, какъ въ рдкихъ случаяхъ’ (Архивъ Калачева. 1859 г., т. III, стр. 55). Принимая во вниманіе общую незначительность количества длъ ‘политическихъ’, а также и относящихся до контроля высшей администраціи, надо признать, что основною и почти исключительною функціей государственнаго совта является функція законодательная.}.

Подобно вышеназваннымъ учрежденіямъ съ преимущественно-законодательнымъ характеромъ, московскіе приказы, а затмъ отчасти и смнившія ихъ коллегіи являлись органами, главнымъ образомъ, административно-судебными. Министерства Сперанскаго, по крайней мр, въ иде, уже чисто-исполнительныя учрежденія и ‘существо власти, ввряемой министрамъ’, какъ оно опредляется общимъ наказомъ министерствамъ, ‘принадлежитъ единственно къ порядку исполнительному, никакой законъ, никакое новое учрежденіе или отмна прежняго не могутъ быть установлены властію министра’ (на практик, однако, частью путемъ закона, частью факта создались нкоторыя отступленія отъ указаннаго существа власти). Нечего говорить, какое важное значеніе имло это строгое раздленіе властей законодательной и административной, особенно въ виду того обстоятельства, что судебное значеніе сената въ это время вполн развилось и укрпилось и, такимъ образомъ, раздленіе властей получило опредленное и ясное выраженіе въ нашихъ центральныхъ учрежденіяхъ. Если принять во вниманіе, что это раздленіе, хотя и слабо, но намчалось всею исторіей XVIII в., въ различныя эпохи котораго то такія учрежденія, какъ сенатъ и различные временные ‘совты’, то частныя коммиссіи исполняли законодательныя функціи, а во глав исполнительной власти являлись отдльные министры или сильные генералъ-прокуроры, то отсюда ясно слдуетъ вывести, что Сперанскимъ очень удачно была подмчена и проведена въ законъ давно назрвшая у насъ потребность въ раздленіи властей.

Учрежденіе государственнаго совта, кром вышеуказанной цли — раздленія властей, имло еще въ виду создать постоянный и закономрно дйствующій органъ, недостатокъ въ которомъ живо давалъ себя чувствовать во весь почти XVIII вкъ. Извстно, что на Москв органомъ но преимуществу законодательнымъ была боярская дума, смненная затмъ правительствующимъ сенатомъ, который при Петр Великомъ, особенно въ первую половину его царствованія, во времена войнъ и постоянныхъ отлучекъ Государя, игралъ важную законодательно-административную роль въ государственномъ управленіи. Не подлежитъ сомннію, что Петръ Великій, создавая сенатъ и снабжая его обширными полномочіями по управленію и надзору за дйствіями всхъ учрежденій, не думалъ, конечно, длиться съ нимъ своею властью, а просто хотлъ имть подл себ энергическаго, хорошо обставленнаго для государственной пользы помощника. По политическимъ своимъ качествамъ сенатъ уступалъ боярской дум: если боярская дума была ‘участницею’ верховной власти государей московскихъ,— участницею, безъ которой государи московскіе не привыкли дйствовать, то сенатъ былъ простымъ ‘орудіемъ’ этой верховной власти, какъ это доказано проф. В. О. Ключевскимъ въ его соч. Боярская дума древней Руси (М., 1882 г., стр. 479 и сл.). Петру Великому, однако, принадлежитъ громадная заслуга въ томъ, что онъ это орудіе власти хотлъ поставить опредленно, утвердить его закономъ, снабдить всми средствами для того, чтобы оно дйствовало правомрно, энергично и сообразно съ новыми потребностями государства. Въ этомъ отношеніи введеніе въ сенатъ боле усовершенствованнаго механизма управленія, строгой отчетности въ длахъ, системы контроля, устроенной Петромъ, какъ надъ сенатомъ, такъ и для сената, какъ учрежденія, контролирующаго вс другія, должно было бы принести (а частью и принесло при Петр Великомъ) большую пользу государству, пріучая органы власти къ соблюденію строгой законности въ управленіи. Петръ Великій, какъ извстно, считалъ коллегіальное начало однимъ изъ лучшихъ средствъ для утвержденія этого начала законности, думая, что и воля монарха должна выражаться чрезъ коллегіальное учрежденіе, ‘дабы не клеветали непокоривые человцы, что се или оно силою паче и по прихотямъ своимъ, нежели судомъ и истиною, заповдаетъ монархъ’. И ‘непокоривые человцы’, по справедливости, не могли ‘клеветать’ на монарха, всюду вводившаго для уничтоженія произвола коллегіи, строгую отчетность и отвтственность. Но едва умираетъ императоръ, какъ его учрежденія и въ особенности ‘любимое дтище’ — сенатъ испытываютъ рядъ тяжелыхъ нападеній и измнененій. Поистин трудно у насъ найти другое учрежденіе со столь трагическою судьбой въ исторіи, какъ сенатъ, то совершенно падавшій, то вновь воскресавшій для жизни. Сила нападеній на него, прежде всего и больше всего, несомннно, обусловливалась тмъ, что, по мысли Петра Великаго, онъ долженъ былъ быть постояннымъ, легально поставленнымъ органомъ законодательства и контроля надъ управленіемъ. Между тмъ, по свойствамъ той или иной эпохи, но постоянно являлись разные, личные и довольно случайные органы съ большимъ или меньшимъ успхомъ стремившіеся взять эту власть у сената и обратить ее къ своимъ эгоистическимъ цлямъ (таковы в. тайн. совтъ, кабинетъ, конференція, совтъ и пр.) {‘Отъ самой кончины Петра Великаго, — писалъ извстный гр. Завидовскій,— во вс времена властолюбивые люди, пользуясь довренностью государевою, стремились къ тому, чтобы имъ, а не мстамъ (т.-е. учрежденіямъ) властвовать’.}. При этомъ сенатъ постепенно обращался въ судебное учрежденіе, громадную часть своего времени отдававшее выслушиванію челобитій и сложныхъ длъ, отъ чего такъ оберегалъ сенатъ Петръ Великій, ревниво заботившійся о томъ, чтобы дать сенату достаточно досуга для законодательствованія и контроля надъ управленіемъ. Такимъ образомъ, посл Петра Великаго, XVIII вкъ не зналъ постояннаго, закономрно устроеннаго органа законодательной власти. Эта власть то захватывалась случайными по составу и объему власти ‘совтами’, то сосредоточивалась, какъ это было при Екатерин И, въ особыхъ коммиссіяхъ или даже небольшихъ кругахъ лицъ приближенныхъ. Но потребность такого органа живо почувствовалась уже при вступленіи на престолъ Императора Александра I, и вотъ 5 іюня 1801 г. явился знаменитый указъ, въ которомъ Государь говоритъ, что, ‘уважая всегда правительствующій сенатъ… и зная, сколь много права и преимущества, отъ государей предковъ моихъ ему присвоенныя… подверглись перемн, ослабленію и самой силы закона, всмъ управлять долженствующаго, я желаю возстановить его на прежнюю степень ему приличную и для управленія мстъ, ему подвластныхъ, толико нужную’. Указъ, какъ извстно, произвелъ громадное впечатлніе въ обществ своимъ обращеніемъ къ началу законности, ‘всмъ управлять долженствующему’, но возстановить сенатъ было нелегко,— онъ былъ въ это время уже жалкою руиной, слишкомъ много пережившею. Это и было понято нкоторыми членами ‘неоффиціальнаго комитета’ (наприм., Чарторыйскимъ, Новосильцевымъ и др.), который въ цломъ своемъ состав мечталъ тогда о боле широкихъ и общихъ реформахъ. Мало-удачною была и попытка Трощинскаго, вскор посл восшествія на престолъ Александра I, взамнъ прежнихъ ‘временныхъ и преходящихъ’ совтовъ, создать новый ‘государственный совтъ’. Но этотъ совтъ, не имвшій ни опредленнаго устава, ни состава, вліялъ очень мало на ходъ государственныхъ длъ въ періодъ своего существованія съ 1801 по 1810 годъ {Даневскій: ‘Исторія образованія госуд. совта’. Спб., 1859 г., стр. 53.}, найдя себ сразу серьезнаго соперника въ комитет министровъ, первый разъ собравшагося in corpore 10 сентября 1802 г. и затмъ весьма сильно и разнообразно вліявшаго на ходъ длъ до учрежденія государственнаго совта въ 1810 г. {Журналы Комитета Министровъ. Томъ I (Спб., 1888 г.), стр. 12 и сл., стр. 55 и сл. Организація комитета министровъ въ это время не отличалась также точностью ни въ опредленіи предла власти, ни предметовъ вдомства, хотя попытки къ достиженію этого и длаются.} Названныя дв попытки, наскоро и поспшно сдланныя, имютъ для насъ, однако, тотъ интересъ, что свидтельствуютъ, какъ ясно чувствовалась тогда потребность въ учрежденіи съ опредленнымъ ясно объемомъ власти, съ установленными по закону формами дйствій. Этой-то потребности и далъ разршеніе Сперанскій своимъ ‘учрежденіемъ’ государственнаго совта 1810 г. {Нельзя не привести здсь изложенія тхъ ‘причинъ’, которыя, по словамъ Сперанскаго, необходимо требовали ‘расширить совтъ и дать ему публичныя формы’ (т.-е. именно т, которыхъ недоставало ‘совтамъ’ XVIII вка). Причины эти двояки: во-первыхъ, ‘положеніе нашихъ финансовъ требуетъ непремнно новыхъ и весьма нарочитыхъ налоговъ, безъ чего никакъ и ни къ чему приступить невозможно. Налоги тягостны бываютъ особенно потому, что кажутся произвольными. Нельзя каждому съ очевидностью и подробностью доказать ихъ необходимость. Слдовательно, очевидность сію должно замнить убжденіемъ въ томъ, что не дйствіемъ произвола, по точно необходимостью, признанною и представленною отъ совта, налагаются налоги… Во-вторыхъ, смшеніе въ сенат длъ суда и управленія дошло до такого безпорядка, что, независимо отъ общаго преобразованія, нельзя боле отлагать нужныя мры исправленія, а мры сіи во всхъ предположеніяхъ не могутъ быть иначе приняты, какъ отдленіемъ части управленія назначеніемъ ей особаго порядка’ (Корфъ, I, стр. 113).} Въ XVIII в., до этого учрежденія и тхъ ‘публичныхъ формъ’, какія даны были ему Сперанскимъ и какія вполн соотвтствовали потребностямъ времени, наши ‘законы’, какъ это врно замчено . М. Дмитріевымъ {Ibid. Русскій Архивъ 1868 г., No 9, стр. 1603.}, ‘не только по вншней форм, но иногда и по содержанію, представлялись единичнымъ актомъ царствующаго лица. Теперь, признавая одинъ правильный органъ законодательства, государственная власть давала себ постоянное легальное выраженіе. Это значитъ, что государственный элементъ выдвигался насчетъ личнаго’. А заслугу въ этомъ отношеніи всецло надо отнести къ творческому, организаторскому таланту Сперанскаго.

IV.

Не мене велика эта заслуга и по отношенію къ устройству ‘новаго раздленія длъ въ порядк исполнительномъ’, осуществленная въ реформ министерствъ.

Извстно, что органами исполнительными по преимуществу при Петр Великомъ явились коллегіи, смнившія собою московскіе приказы. Спутанность вдомства послднихъ, отсутствіе юридической опредленности во взаимныхъ отношеніяхъ членовъ, нкоторая административная неповоротливость въ дйствіяхъ заставили Петра Великаго создать новыя учрежденія, всецло построенныя на начал коллегіальности. Это начало считаюсь Петромъ Великимъ великою панацеей противъ произвола (въ коллегіяхъ, по мннію Петра Великаго, ‘президенты или предсдатели не такую мочь имютъ, какъ старые судьи: длали, что хотли, въ коллегіяхъ же президентъ не можетъ безъ соизволенія товарищевъ своихъ ничего учинить’) и продажности — этихъ давнихъ золъ нашего управленія. Неудивительно поэтому, что Петръ Великій хотлъ видть начало это осуществленнымъ во всхъ, какъ центральныхъ, такъ и мстныхъ, учрежденіяхъ {Духовный регламентъ даетъ очень подробное описаніе тхъ преимуществъ, какія заставляютъ желать введенія коллегіальнаго принципа въ управленіе. Такъ лучше отискивается ‘истина соборнымъ сословіемъ, нежели единымъ лицомъ’, лучше ‘ко увренію и повиновенію преклоняетъ приговоръ, нежели единоличный указъ’… При коллегіальномъ управленіи ясно, что ‘коллегіумъ не есть факція (партія) на интереса свой союзомъ сложившаяся’, наконецъ, въ коллегіяхъ ‘не обртается мста пристрастію, коварству, лихоимному суду’… и ‘коллегіумъ свободнйшій духъ въ себ иметъ на правосудіе: не тако бо, яко же единоличный правитель гнва сильныхъ (коллегія) боится’, и т. п.}. Жизненныя условія, въ которыхъ пришлось дйствовать коллегіямъ, не оправдаю почти совсмъ надеждъ, возлагавшихся на нихъ преобразователемъ. Коллегіи, давъ боле простое, чмъ прежде, раздленіе длъ по ихъ роду, внеся боле вншняго порядка и опредленности въ длопроизводство, вообще создавъ лучшую форму для административной дятельности, мало могли внести новаго духа въ управленіе и особенно посл Петра Великаго совсмъ не создали того независимаго и чуждаго произвола административнаго корпуса, о которомъ, несомннно, искренно мечталъ Петръ Великій. Кром общихъ условій времени, составъ коллегій, важное значеніе, введенное Петромъ для обузданія самовластія, приводятъ въ конц вка de facto къ тому, что бюрократическій элементъ, въ прямомъ смысл господства канцеляризма, совершенно поглощаетъ коллегіальный, почему и представляются врными слона фельдмаршала Миниха, который, характеризуя длопроизводство коллегій, писалъ Екатерин II, что Россія управляется на дл секретарями и подсекретарями, а совсмъ не губернаторами и президентами отдльныхъ частей, какъ это казалось. Въ начал XIX в. лучшимъ людямъ, и въ томъ числ Сперанскому, коллегіальное устройство административныхъ учрежденій представляется только съ точки зрнія его недостатковъ и ни одна изъ его выгодъ, столь плнявшихъ Петра Великаго, теперь не приходитъ имъ и въ голову (см. докладную записку гр. Кочубея 1803 г., написанную Сперанскимъ, содержаніе ея будетъ приведено ниже). Такъ, напримръ, реформируя ‘первое учрежденіе министерствъ’ 1802 года, въ которомъ коллегіальное начало еще имло такое преобладающее значеніе, Сперанскій строитъ свою систему административнаго управленія на начал совершенно противуположномъ тому, какое въ это управленіе клалось Петромъ Великимъ, а именно на начал личномъ, ставя во глав самостоятельныхъ отраслей управленія отдльныхъ, лично отвтственныхъ министровъ. Поступая такъ, Сперанскій, во-первыхъ, вноситъ необходимую и принципіальную поправку въ ту систему административныхъ учрежденій, которая дйствовала въ XVIII вк, и, во-вторыхъ, разршаетъ въ строгой и закономрно устроенной, по иде, форм своего ‘новаго учрежденія министерствъ’ задачу, надъ которой тщетно бился XVIII вкъ. Разберемъ сказанныя положенія.

Петровскія административныя учрежденія, не говоря уже о сложности ихъ устройства, обиліи формализма въ длопроизводств и т. п., гршили самымъ принципомъ, положеннымъ въ ихъ основаніе: коллегіальный принципъ мене всего пригоденъ для устройства органовъ власти исполнительной. Неудивительно поэтому, что, съ одной стороны, въ XVIII вк, какъ поправка къ этой коллегіальной организаціи, постоянно возникаютъ личные административные органы, а съ другой-коллегіальный принципъ управленія, и вообще-то (какъ уже было указано выше) парализировавшійся у насъ стеченіемъ многихъ неблагопріятныхъ условій, будучи поставленъ не на своемъ мст, совсмъ выродился и не приносилъ ожидавшейся отъ него пользы. Сперанскому это вырожденіе въ упомянутой записк гр. Кочубея представлялось такъ: ‘медленность, въ длахъ управленія нетерпимая, составляетъ, такъ сказать, существо коллежскаго (т.-е. коллегіальнаго) обряда, недостатокъ раэдленія работы и постепеннаго ея усовершенія, множество формъ совершенно излишнихъ и образъ письмоводства весьма затруднительный, недостатокъ, отвтственности, которая ‘не должна состоятъ только на словахъ, но быть вмст и существенною’, министръ, дйствуя въ коллегіи, какъ главный директоръ, не можетъ иначе управлять ею, какъ только вншнимъ образомъ, т.-е. онъ долженъ получать отъ нея меморіи о длахъ текущихъ, разсматривать ея представленія, давать на нихъ предложеніе, составлять доклады, предписывать по нимъ исполненіе: сколько излишней и ничего въ себ существеннаго не заключающей переписки!’ (Архивъ Калачева, ibid., стр. 41). Какъ уже указывалось, XVIII вкъ живо чувствовалъ вс эти недостатки ‘коллежскаго’ управленія, но выходилъ изъ затрудненія средствами случайными и временными, создавая подъ тмъ или инымъ именемъ дйствительныхъ министровъ, хотя и не давая имъ строгой организаціи въ вид министерствъ, съ ясно раздленными предметами вдомства и со строго опредленными по закону предлами власти. Роль такихъ министровъ играли нкоторые изъ членовъ в. тайнаго совта при Екатерин I, кабинета и конференціи въ слдующія царствованія, такими министрами были въ особенности генералъ-прокуроръ временъ Екатерины II, отчасти генералъ-почтъ-директоръ и другія довренныя лица императрицы, завдывавшія особыми, имъ ввренными отраслями управленія, таковы, наконецъ, особые ‘директоры’ коллегій при Император Павл I {Спеціальное изслдованіе вопроса см. въ книг проф. А. Д. Бродовскаго: ‘Высшая администрація Россіи XVIII в. и генералъ-прокуроры’. (Спб., 1866 г).}. Вс эти личные органы стояли, обыкновенно, вн контроля сената, съ полномочіями неопредленными и временными, возникая для удовлетворенія потребности въ дятельной и лично отвтственной административной власти. Неслаженность этихъ личныхъ органовъ власти съ, неопредленность ихъ вдомства и фактическая безотвтственность особенно сказались въ начал XIX вка, когда Государь и знаменитый его тріумвиратъ въ ‘неоффиціальномъ комитет’ мечтали о преобразованіяхъ государственнаго строя (см. объ этомъ подробный и превосходный очеркъ въ кн. А. Н. Панина: ‘Общест. движеніе’, стр. 50 и сл.). Думаютъ, что ближайшимъ поводомъ къ учрежденію министерствъ былъ большой голодъ въ Сибири, во время котораго въ одномъ Иркутск погибло нсколько сотъ человкъ. У императора явилось естественное желаніе выяснить причину бдствія и отыскать виновныхъ, но послднее въ особенности оказалось труднымъ. къ кому бы ни обращался Государь, ни отъ кого не получалъ онъ удовлетворительнаго отвта на интересовавшій его вопросъ. Государь былъ очень огорченъ и, говоря объ этомъ съ Лагарпомъ, выразился: ‘Я бы желалъ броситься въ Неву,— такъ тяжело и грустно мн’. Въ отвтъ на это Лагарпъ предложилъ учредить отвтственныхъ министровъ {В. И. Сергевичъ: ‘Лекціи и изслдованія’. Спб., 1883 г., стр. 851. М. И. Сухомлиновъ: ‘Изслдованія и статьи’ и пр., т. II, стр. 117 и сл., 125 и сл. Послдній ученый, впрочемъ, оговаривается относительно роли Лагарпа такъ: ‘Участіе Лагарпа въ дл образованія министерствъ вообще и министерства народнаго просвщенія въ особенности не подлежитъ сомннію, хотя, быть можетъ, оно и не было такъ значительно, какъ изображается въ его собственномъ разсказ’.}. Представляется довольно труднымъ, на нашъ взглядъ, ршительно утверждать, принадлежала ли первая мысль о министерствахъ Лагарпу или кому-либо изъ членовъ ‘неоффиціальнаго комитета’, а также одному изъ тхъ, съ которыми Государь и члены этого комитета совщались о многихъ вопросахъ предполагаемой реформы (наприм., съ А. Р. Воронцовымъ, H. С. Мордвиновымъ, С. Р. Воронцовымъ и др.), несомннно лишь, что было нсколько проектовъ преобразованій административныхъ учрежденій: таковы, наприм., проекты кн. Чарторыйскаго, Оленина, Новосильцева, и изъ нихъ именно послдній легъ въ основаніе новаго раздленія административной власти {Извлеченія изъ засданій неоффиціальнаго комитета, записанныя гр. П. А. Строгановымъ (Приложеніе къ Исторіи царствованія Императора Александра I Богдановича, т. I).} между 8 вновь образованными министерствами. Проектъ H. Н. Новосильцева былъ очень несовершененъ и мало разработанъ въ подробностяхъ. Однако, въ новомъ учрежденіи, созданномъ проектомъ, была одна черта, которая мирила, по крайней мр, на первыхъ порахъ, съ недостатками проекта, а именно были созданы лично отвтственные органы власти, съ которыхъ и можно было требовать выполненія насущныхъ задачъ административнаго управленія. Эта черта отлично выставлена самимъ императоромъ въ его письм въ Лагарпу отъ 26 октября 1802 года, т.-е. спустя около 2 мсяцевъ по открытіи министерствъ (которыя дйствовали съ 8 сентября): ‘Мра, о которой мы такъ часто говорили, въ полномъ дйствіи. Министерство образовано и идетъ довольно хорошо уже боле мсяца. Дда отъ этого пріобрли гораздо боле ясности и методы, и я знаю тотчасъ, съ кого взыскать, если что-нибудь идетъ не такъ, какъ слдуетъ’ (Сборникъ Р. Ист. Общ., т. V, стр. 35). Министерства были поставлены подъ контроль сената, который долженъ былъ не только разсматривать ежегодные отчеты министровъ прежде ихъ представленія Государю, но и вообще могъ требовать отъ нихъ обясненій по дламъ ихъ вдомства. Коллегіи дйствовали попрежнему, хотя и были подчинены министру, какъ главному начальнику. Отвтственность министровъ передъ сенатомъ на практик, впрочемъ, дала очень мало полезныхъ результатовъ, какъ по самому положенію сената въ это время, такъ и особенно потому, что министры, имя право личныхъ докладовъ Государю, всегда могли ссылаться въ своихъ дйствіяхъ на испрошенное дозволеніе {Иногда такая ссылка бывала даже вполн ложною, какъ это видно, наприм., изъ одного дла о граф Потоцкомъ въ сенат въ 1803 г., когда министръ юстиціи Державинъ объявилъ, что дйствуетъ по повелнію Государя, хотя въ дйствительности такого повелнія у него не было (Русскій Архивъ 1869 г., No 9, стр. 1378).}, что и вызвало врное замчаніе Карамзина, что министры’ хотя подвдомы сенату, но, сказавъ: ‘я имлъ счастіе докладывать Государю’, заграждали уста сенаторамъ и сія мнимая отвтственность была досел пустымъ обрядомъ’. Сперанскій думалъ то же, что и Карамзинъ, объ этой мнимой отвтственности, находя въ этомъ первомъ учрежденіи министерствъ, кром того, слдующіе важные недостатки: ‘недостатокъ точности въ раздленія длъ, происшедшій отъ того, что въ этомъ учрежденіи ‘боле былъ уваженъ порядокъ предшествовавшій, нежели естественная связь и отношенія длъ’, ‘недостатокъучрежденій’. Хотя и были посл этого перваго раздленія министерствъ ‘изданы штаты’ и введены департаменты министерствъ (взамнъ нкоторыхъ коллегій), но ни внутри министерствъ, ни въ частяхъ, отъ нихъ зависимыхъ, не сдлано никакого правильнаго образованія. Отсюда произошло, что дла, не бывъ раздлены на свои степени, вс, попрежнему, стекаются въ одн руки и естественно производятъ пустое многодленіе и безпорядокъ. Время главнаго начальника безпрестанно пожирается тмъ, что долженъ бы былъ длать одинъ изъ нижнихъ его подчиненныхъ, развлеченное на множество текущихъ длъ вниманіе не можетъ обозрть ихъ въ цлости’ (записка Сперанскаго, поданная Государю въ 1810 г.— у Корфа, I, стр. 122 и сл. Ср. также съ нею критику основныхъ положеній министерства 1802 г. въ Архив Калачева, 1859, кн. III, стр. 39 и сл). Такимъ образомъ, Россія, посл вковаго почти стремленія создать правильную и лично отвтственную администрацію въ начал XIX вка, при такъ называемомъ первомъ учрежденіи министерствъ, все еще стояла передъ совершенно неразршенною задачей. Но Сперанскій блестяще разршилъ и ее. Манифестъ 25 іюня 1811 г. объ административной реформ сопровождался такъ называемымъ ‘общимъ учрежденіемъ министровъ’, въ 1-й части котораго давалось ‘образованіе министерствъ’, то-есть опредлялся ихъ составъ, порядокъ управленія и длопроизводства, а во 2-й давался общій наказъ министерствамъ, опредлявшій степень и предлы власти министровъ, ихъ отношенія къ мстамъ и лицамъ и, наконецъ, порядокъ ихъ юридической отвтственности. Въ подробностяхъ этого учрежденія были ошибки и недомолвки, на которыя указывала уже современная реформ критика. Но ясно поставленная цль учрежденія (‘министерства учреждены на тотъ конецъ, чтобъ доставить законамъ скорое и точное исполненіе’), опредленіе самимъ закономъ круга задачъ и вдомства министровъ, гармоническое введеніе министрерствъ въ общую систему имперскихъ учрежденій (чего нельзя сказать объ административныхъ учрежденіяхъ XVIII вка),— все это было организовано такъ, что министерства Сперанскаго просуществовали боле полвка безъ всякихъ почти измненій {Справедливымъ вполн является поэтому отзывъ барона Корфа о министерствахъ: ‘Перемнялись царствованія, перемнялись неоднократно люди и системы, передлывались вс уставы, старые и новые, а общее учрежденіе министерствъ полвка стоитъ неподвижно, не только въ главныхъ началахъ, но почти и во всхъ подробностяхъ, будто изданное вчера, хотя въ практическомъ его приложеніи къ каждому министерству порознь, даже и въ общемъ его дйствіи, оно развилось не на тхъ, можетъ быть, пятахъ, которыя были приготовлены Сперанскимъ’ (I, стр. 126).}. Если къ этому прибавить, что предположенія Сперанскаго по отношенію къ реформ далеко не осуществились на дл, такъ что онъ самъ впослдствіи называлъ свою организацію ‘полу-устройствомъ’, то нельзя не удивляться творчеству организаторской мысли, сказавшейся даже въ этомъ ‘полу-устройств’. То, чмъ предполагалъ его дополнить Сперанскій, такъ жизненно, такъ серьезно по мысли, что къ необходимости осуществленія его идей въ данномъ смысл придутъ у насъ рано или поздно. Таково, прежде всего, предполагавшееся Сперанскимъ изданіе, кром общаго устава министерствамъ, отдльныхъ наказовъ или уставовъ для каждаго министерства. Въ своемъ знаменитомъ пермскомъ письм къ Государю Сперанскій такъ говоритъ объ этомъ: ‘Общій уставъ постановилъ самые точные и ясные предлы отношеніямъ и власти министровъ… Надлежало приступить къ частнымъ уставамъ. Возложено было на самихъ министровъ составить проекты, дабы посл пересмотрть ихъ и привести въ единство. Здсь каждый министръ, считая ввренное ему министерство за пожалованную деревню, старался наполнить ее и людьми, и деньгами. Тотъ, кто прикасался къ сей собственности, былъ явный иллюминатъ и предатель государства, и это былъ — я. Мн одному противъ осьми сильныхъ (министровъ) надлежало вести сію тяжбу… Въ самихъ правилахъ наказовъ надлежало сдлать важныя перемны, отсчь притязанія власти, привести ее въ предлы, ограничить насильныя завладнія одной части надъ другою и, словомъ, вс сіи наказы вовсе передлать…’ Затмъ слдовало по мысли Сперанскаго создать одно ‘министерство’, какъ нчто дльное и дйствующее согласно въ одномъ направленіи, а на ряду съ этимъ преобразовать сенатъ: ‘Не могутъ ра сіи установленія идти на двухъ началахъ, совершенно противуположныхъ… безъ устройства сената, сообразнаго устройству министерствъ, безъ сосредоточія и твердой связи длъ, министерства всегда будутъ наносить боле вреда и Вамъ заботы, нежели пользы и достоинства’. Высшее административное управленіе Сперанскій хотлъ поставить въ связь съ преобразованнымъ сенатомъ, который долженъ былъ быть верховною надзирающею инстанціей, куда должны поступать вс доклады министерствъ, особенно въ случаяхъ, когда разршеніе дла требуетъ содйствія не одного, а нсколькихъ министровъ {Выставивъ достоинства реформы министерствъ, укажемъ также кратко на ея недостатки, отчасти только, впрочемъ, составляющіе вину Сперанскаго, какъ это ясно изъ всего предыдущаго. Въ 1827 г. появилась записка неизвстнаго автора, въ которой критиковались реформы Сперанскаго по отношенію въ государственнымъ учрежденіямъ. Сперанскій отвчалъ на записку уже не разъ приводившимся нами сочиненіемъ О государственныхъ установленіяхъ. По отношенію къ министерствамъ записка говоритъ слдующее: ‘Многія происходили сужденія о вопрос, министерское или коллегіальное управленія полезне для Россіи? Каждое изъ сихъ сужденій представляетъ хорошую и дурную сторону. Управленіе министровъ можетъ имть боле скорости въ исполненіи, обнимать въ большей раздробительности предметы, представлять лучшую надежду къ успху въ отправленіи подвдомственныхъ длъ, если министръ соединяетъ въ себ вс качества, потребныя для его сана. Съ другой стороны, опытъ доказалъ, что учрежденіе въ Россіи министерствъ разрушило единство надзора, что съ перемною министровъ безпрестанно измняется система правленія, чего въ государств благоустроенномъ допускать не должно и чему коллегіальное учрежденіе служитъ препятствіемъ, что слабый министръ въ разршеніи подлежащихъ ему предметовъ бываетъ подверженъ ошибкамъ, а слишкомъ на себя надежный перейдетъ границу ввренной ему власти, что содержаніе министерствъ ежегодно потребляетъ чрезмрныя суммы, что каждое вступленіе новаго министра влечетъ за собою удаленіе многихъ чиновниковъ, для успокоенія коихъ раздавали разновременно пенсіи, аренды, ордена и повышеніе чинами… Наконецъ, коллегіальное управленіе я считаю полезнйшимъ потому, что Россія къ нему привыкла и что оно сообразно съ духомъ учрежденія о управленіи губерній’ (Архивъ Калачева, idem, стр. 68 и 59).} (комитета министерствъ, какъ учрежденія, не полагалось по новому образованію министерствъ и этотъ комитетъ создался уже поздне). Повидимому, Сперанскій хотлъ этимъ преобразованнымъ сенатомъ воспользоваться, чтобы создать видъ политической отвтственности министровъ, о которой онъ прямо говорилъ въ своемъ план ‘всеобщаго образованія’, по которому министры должны были быть отвтственны предъ государственною думой (юридическая отвтственность министровъ въ случа превышенія власти, бездйствія ея и пр. установлена, какъ извстно, ст. 251 учрежденія министерствъ). Но создать такую отвтственность Сперанскому не удалось, да, притомъ, какъ это уже замчено проф. А. Д. Градовскимъ, если политическая отвтственность министровъ и существуетъ въ государствахъ неограниченныхъ, то ‘она не иметъ надобности формулироваться въ положеніяхъ закона, потому что отъ монарха зависитъ устранить министра, котораго мннія не соотвтствуютъ направленію правительства’ (Начала р. г. пр. Спб., 1876 г., т. II, стр. 278). Надо еще замтить, что впослдствіи частью по закону, частью путемъ практики въ министерствахъ личный элементъ, въ смысл отвтственной иниціативы министра, сталъ уступать мсто бюрократическому, что также ставилось, какъ извстно, на счетъ самому Сперанскому. Но въ этомъ — не его вина, такъ какъ, наоборотъ, Сперанскій весьма былъ озабоченъ тмъ, чтобы дать просторъ отвтственной иниціатив министра, освободить его отъ мелкихъ длъ, изъ-за массы которыхъ не видно бы было для него цлаго, что, по иде, должно было достигаться цлесообразнымъ дленіемъ министерствъ на департаменты съ отдленіями, гд должна была производиться вся черновая работа административныхъ дйствій, причемъ лишь наиболе важное и общее должно было доходить до ршенія министра.

Таковы два памятника дятельности Сперанскаго, обезсмертившіе имя ихъ творца, а Россіи давшіе учрежденія постоянныя и на ‘непремняемыхъ’ законахъ основанныя, такъ какъ,— говоря словами манифеста объ образованіи государственнаго совта,— ‘законы гражданскіе, сколь бы они ни были совершенны, безъ государственныхъ установленій не могутъ быть тверды’.

Двумя этими учрежденіями Сперанскій въ два-три года удачно разршилъ задачу, занимавшую лучшихъ людей цлаго вка. Но такова была сила творчества и энергіи этого великаго человка, что сдланное въ данной области составляло лишь очень малую часть того, что имъ затмъ предпринималось, а частью и было выполнено въ другихъ областяхъ нашего законодательства. Въ небольшомъ очерк, какъ нашъ, невольно въ нершительности останавливаешься на вопрос, что взять еще для характеристики человка, который надъ столь многимъ работалъ, въ столь многому прилагалъ широкую свтлую мысль энтузіаста, врящаго глубоко въ силы своей родины? Реформа сената, обширные планы по лучшей организаціи финансовъ и государственнаго надъ ними контроля, планы о мстныхъ учрежденіяхъ, устройств крестьянъ, по преобразованію Сибири, системы основныхъ нашихъ наказаній,, какъ ссылка, и, наконецъ, собраніе и кодификація нашихъ законовъ — вотъ главнйшее изъ того, надъ чмъ работалъ и думалъ Сперанскій. Остановимся изъ всего этого только на одномъ — на вопрос о проект гражданскаго уложенія царствованія Императора Александра I и работахъ по кодификаціи въ царствованіе Императора Николая I.

Александръ Филипповъ.

(Окончаніе слдуетъ).

‘Русская Мысль’, кн.IV, 1889

Значеніе Сперанскаго въ исторіи русскаго законодательства І-й половины XIX вка.

Читайте также: