Лекции о государственном хозяйстве, Витте Сергей Юльевич, Год: 1902

Описание
Время на прочтение: 158 минут(ы)
Скачать в PDF

С. Ю. Витте

ЛЕКЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ
1901-1902

С примечаниями профессора Новороссийского университета В.Д. Каткова

Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах
М.: Фонд экономической книги ‘Начала’, 1997.— (Экономическая история России).

ЛЕКЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ (1901-1902)

Лекция I
Определение науки о государственном хозяйстве или о финансах. — Происхождение слова ‘финансы’. — Отношение финансовой науки к политической экономии. — Различие между государственным и частным хозяйством. — Значение сметы и отчета в каждом хозяйстве. — Организация финансового управления. — Министерство финансов, его функции и местные учреждения.
Лекция II
Главные основания устройства финансовых касс. — Принцип единства кассы и значение этого начала. — Организация Государственного контроля и его функции.
Лекция III
Бюджет, или государственная роспись. — Понятие о бюджете и его необходимость. — История и значение бюджетов. — Требования хорошего бюджета. — Порядок составления, рассмотрения и исполнения бюджета. — Специализация бюджета. — Отчет об исполнении бюджета. — Сверхсметные кредиты.
Лекция IV
Состав бюджета. — Обыкновенные доходы: частноправовые и общественно-правовые. — Чрезвычайные доходы. — Обыкновенные расходы. — Чрезвычайные расходы.
Лекция V
Бюджетный баланс. — Баланс обыкновенных расходов и доходов. — Бюджетное равновесие. — Бюджетные избытки. — Дефицит кассовый и действительный. — Значение дефицита.— Баланс чрезвычайных доходов и расходов. — Государственные займы как чрезвычайные доходы. — Производительные и непроизводительные расходы. — Заслуги императора Александра III в бюджетном хозяйстве.
Лекция VI
Налог. — Принципиальные требования системы налогов. — Субъект, объект и мера налога. — Прямые и косвенные налоги. — Раскладочные и окладные налоги.
Лекция VII
Прямые налоги. — Виды прямых налогов: налоги имущественные, промысловые, подоходные и личные. — Поземельный налог.— Оброчная подать. — Выкупные платежи. — Подомовой налог. — Квартирный налог. — Налоги на роскошь. — Промысловый налог. — Подоходный налог. — Налоги на денежные капиталы. — Личные налоги.
Лекция VIII
Косвенные налоги. — Акцизы и таможенные сборы. — Откупная система, государственная монополия и акцизная система в тесном смысле. — Питейный налог. — Табачный акциз. — Акциз с сахара. — Нефтяной акциз. — Акциз со спичек — Таможенные сборы.
Лекция IX
Пошлины. — Гербовые пошлины. — Крепостные пошлины. — Пошлины с наследств. — Судебные и другие пошлины. — Сбор с пассажирского и товарного движения. — Страховой сбор.
Лекция X
Регалии. — Полицейские и финансовые регалии. — Монетная регалия. — Почтовая и телеграфная регалии. — Горная регалия.
Лекция XI
Государственные имущества. — Земельный оброчный доход. — Неземельные оброчные доходы. — Лесной доход. — Доход от казенных заводов и фабрик. — Доход от железных дорог. — Доход от денежных капиталов.
Лекция XII
Государственный кредит. — Отличие государственного кредита от частного. — Краткосрочный кредит. — Долгосрочный кредит: процентный и беспроцентный, внутренний и внешний. — Консолидированные займы. — Механизм заключения долгосрочных займов, условия и источники погашения, формы государственных займов, способы их реализации, проценты и эмиссионный курс. — Конверсия займов.
Лекция XIII
Развитие государственного долга России. — Современное его состояние.
Лекция XIV
Местные финансы. — Местное самоуправление. — Отличие местного финансового хозяйства от государственного. — Круг предметов, входящих в ведение местного финансового хозяйства. — Источники местных доходов.
Лекция XV
Местные финансы в России. — Земское хозяйство. — Городское хозяйство. — Мирское хозяйство.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ХОЗЯЙСТВО
(наука о финансах)

Лекция I

Определение науки о государственном хозяйстве, или о финансах. — Происхождение слова ‘финансы’. — Отношение финансовой науки к политической экономии. — Различие между государственным и частным хозяйством. — Значение сметы и отчета в каждом хозяйстве. — Организация финансового управления. — Министерство финансов, его функции и местные учреждения.

Предметом изучения политической экономии, как мы уже знаем, служит хозяйственная жизнь народа или так называемое народное хозяйство. Хозяйство это, слагаясь из всех частных и общественных хозяйств, находящихся в пределах страны, обнимает собой всю сумму экономических связей и отношений, какие возникают между хозяйствами на почве особого, свойственного данному народу, экономически-правового уклада. В силу прочности и постоянства этих связей и отношений вся совокупность хозяйств в стране объединяется в одно национальное, органически-самостоятельное целое, скрепляемое единством государственных мероприятий. В центре этой народно-хозяйственной жизни стоит частное хозяйство, понимаемое как совокупность хозяйственных, т.е. основанных на хозяйственном расчете действий одного лица или известной группы лиц — действий, которые направлены к добыванию и расходованию материальных благ с целью удовлетворения чисто личных их интересов. Служа основой явлений народно-хозяйственной жизни, частное хозяйство представляет главный интерес для политической экономии.
Прямую противоположность чисто экономическому характеру частного хозяйства представляет хозяйство публичное, общественное (земское, городское) и в особенности хозяйство государственное, которое ведется не для личной выгоды хозяйствующих органов, а ради высших целей общежития, ради интересов всего общественного союза. Изучением государственного и вообще публичного хозяйства занимается особая вполне самостоятельная в настоящее время отрасль государственных знаний, известная под названием наука о государственном или финансовом хозяйстве, или просто — финансовая наука.
Слово ‘финансы’ ведет свое начало от средневекового латинского термина finatio, означавшего производство обязательного платежа в конце платежного срока (finis). Позже в Германии (XVI-XVII века) выражение ‘финансы’ (Funanz) употреблялось в дурном смысле, означая хитрость, лукавство, вымогательство, может быть потому, что осуществление finationis, т.е. взыскания платежей, сопровождалось вымогательством и притеснениями. Однако со временем это дурное значение термина исчезло, и сперва во Францию, а потом, вследствие всеобщего распространения французского языка с конца XVII века, и в других странах под словом ‘финансы’ (les finances) стали понимать всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства, — его доходов, расходов и долгов — понимается это слово и теперь. Таким образом, точнее науку о финансах можно определить как науку о способах наилучшего добывания материальных средств государством и целесообразной организации расходования их для осуществления высших задач государственного союза или, короче, как науку о способах наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства.
Само собой понятно, что государственное хозяйство, как и всякое другое, подлежит действию общих экономических законов, изучаемых политической экономией. Так, государство при закупке нужных ему продуктов или товаров, например провианта для армии, подчиняется общим законам рыночных цен, как и всякий частный хозяин, точно так же при заключении государством займов размер уплачиваемого процента определяется законом спроса и предложения ссудных капиталов и т.д. В подобных случаях образ действия государственного хозяйства ничем не отличается от образа действия любого частного хозяйства, кроме размеров хозяйственных операций.
Но наряду с такого рода общей экономической деятельностью государство выступает в качестве высшей общественной организации, обладающей в силу своих верховных прав особой принудительной властью. При этом обнаруживаются те коренные отличия государственного хозяйства от частного, которые заставляют выделять изучение его в особую науку о финансах, отличную по самым своим основам от науки о хозяйстве народном.
Отличия эти обнаруживаются уже в самой цели хозяйства. Тогда как частное хозяйство преследует личный интерес хозяина и всеми средствами стремится достичь возможно больших выгод лишь для своих участников, хозяйство государственное, преследуя выгоды государственной казны, подчиняется в своих действиях высшим интересам охраны народного благосостояния, а потому должно отказывать от фискальных выгод, идущих вразрез с преуспеянием народного хозяйства, споспешествование которому составляет одну из важных задач современного государства. С другой стороны, государственное хозяйство может преследовать цели гораздо более отдаленные, нежели хозяйство частное. Как организм вечный и во всяком случае независимый от смены одного поколения другим, государство может производить такие расходы, выгоды от которых наступят лишь в сравнительно очень отдаленном времени.
Столь же коренное различие существует между частным и государственным хозяйством и в отношении способов добывания материальных средств. Частное хозяйство может добывать свои средства лишь путем личной промысловой деятельности или путем эксплуатации принадлежащих ему капиталов. Государственное хозяйство в настоящее время добывает этими способами лишь незначительную долю своих средств (государственные имущества и казенные предприятия), главнейшая же часть государственных ресурсов получается путем налогов, т.е. принудительных взысканий с граждан известной части их личных доходов. Даже при добывании средств частно-хозяйственными способами, например, эксплуатацией лесов или сдачей в аренду казенных земель, государство руководствуется не столько заботами о величине доходов, сколько соображениями общей пользы и народного блага, и не в одних лишь интересах настоящего поколения, но и в интересах будущих поколений. Поэтому государство отказывается, например, от сплошных вырубок лесов, удерживает запасы девственных земель, сдает земли в аренду крестьянам за умеренную плату и т.п.
Указанные коренные особенности целей и средств государственного хозяйства настолько существенно отличают его от хозяйства частного, что вполне оправдывают выделение изучающей его науки в особую отрасль государственных знаний, и притом отрасль особой важности. Финансы оказывают всестороннее влияние на политическую, экономическую и культурную жизнь народов, об этом влиянии красноречиво говорят уроки истории. Стоит вспомнить французскую революцию 1789 года, борьбу с Англией, а затем и отпадение североамериканских колоний, многочисленные народные смуты и бунты в разных государствах. Основной причиной всех этих событий, без сомнения, служили финансовое расстройство, непомерно отяготительные подати и сборы, произвольные и разорительные для населения способы взимания их и тому подобные явления чисто финансового характера. Ныне при огромном расширении государственных задач и усложнении способов и средств удовлетворения их значение государственных финансов возросло еще в большей степени.
В какой мере современное расширение государственных задач воздействовало на усложнение финансового хозяйства, можно видеть при беглом обзоре соотношения государственных потребностей и средств к их удовлетворению в старинные времена, при зачатках финансового строя, и в наше время с широко развитой финансовой организацией. Содержание верховной власти и ее органов, охрана внешней безопасности и организации суда — вот все, к чему сводилась деятельность средневекового государства. Ни заботы о народном просвещении, ни устройства путей сообщения, ни положительных мероприятий для развития и споспешествования народному труду мы в это время не встречаем вовсе, а если что и делалось в этом направлении, то исключительно путем частных организаций и в особенности духовенства. Но и те немногие задачи, которые брало на себя средневековое государство, выполнялись им на началах скорее частного помещичьего хозяйства, путем отбывания повинностей натурой и лишь в редких случаях на деньги, получаемые от бенефиций, т.е. добровольных приношений граждан, и на контрибуции от покоренных врагов. Король, его двор и дружина содержались на доходы от королевских поместили хозяйство короля всецело сливалось с хозяйством государственным, нисколько не отличаясь, по существу, от частного хозяйства любого помещика, войско пополнялось вассалами, т.е. феодальными владельцами таких же, но меньших поместий, являвшимися не только с оружием, но и с дружиной, в руках тех же феодалов, как крепостных владельцев, сосредоточивалось и внутреннее управление, потребность внутренней безопасности удовлетворялась за счет самих граждан и часто даже их личными усилиями, наконец, суды и судьи содержались всецело за счет доходов от тяжущихся. Такую же картину представляла, по существу, и наша допетровская Русь. И наши князья были прежде всего крупными землевладельцами и на доходы со своих имений содержали себя и дружину, причем княжеское хозяйство вполне сливалось с хозяйством государственным, за службу производилась раздача поместий, и помещики обязаны были выходить на боевую службу с людьми и оружием, или, как в старину говорили: ‘конны, людны и оружны’, княжий и царский суд отправлялся дьяками и приказными из-за посул и пошлин, княжие мужи, воеводы и волостели ‘сидели на кормлении’, просвещение до Петра было по преимуществу церковным и находилось в руках духовенства, содержавшегося от доходов с монастырских и церковных земель и из десятинных сборов. Государственных забот о развитии производительных сил страны мы до Петра Великого почти вовсе не встречаем.
Совершенно иную картину представляет современное нам государство. Содержание верховной власти совершенно отделяется теперь от расходов собственно государственных. На Западе на содержание главы государства назначаются из государственных доходов определенные суммы, известные под названием цивильного листа, постановления о суммах, отпускаемых на содержание лиц императорского дома, имеются и в наших действующих законах (указ 2 июля 1886 года). Из государственных доходов содержатся далее органы верховной власти — высшие государственные установления и низшие исполнительные органы, причем содержание лиц служебного персонала строго определяется наперед утвержденными в законодательном порядке штатами. Громадные расходы несут современные государства на содержание огромных армий и флота как в военное, так и в мирное время, значительные суммы расходуются также на содержание полиции и юстиции, служащих органами охраны безопасности внутри государства. Немалые и все возрастающие суммы назначаются в современных государствах на удовлетворение так называемых культурных потребностей населения, именно на распространение народного просвещения, на попечение о народном здравии и общественном призрении, на содействие сельскому хозяйству, промышленности, торговле и на развитие путей и средств сообщения. Наконец, весьма значительные суммы поглощает оплата процентов и погашения по государственным долгам, заключенным государствами частью для производительных целей — на постройку железных дорог, на производство крупных реформ (например, у нас долг по выкупной операции, т.е. по выкупу от помещиков наделов крестьян, освобожденных от крепостной зависимости в 1861 году) — главнейше же на ведение войн, которыми так богато еще наше время. Для удовлетворения расходов, вызываемых всеми этими потребностями, современное государство, очевидно, нуждается в огромных средствах, и действительно, итоги современных государственных расходов поражают своей величиной и постоянно прогрессирующим ростом.
Эта сложность государственных задач и огромность государственных расходов обязывают современные правительства к особенной бдительности, осторожности и предусмотрительности в области финансов. Правда, разумное поведение всякого вообще хозяйства требует осторожности, расчетливости и предусмотрительности со стороны хозяина. Каждый добропорядочный хозяин соображает наперед свои будущие доходы и в соответствии с ними устанавливает размеры допустимых расходов или, как говорится, выясняет смету своего хозяйства, по окончании года он подводит итоги своим доходам и расходам, определяя свои чистые прибытки или величину образовавшегося долга. Тем более очевидны настоятельная необходимость составления такой сметы в обширном хозяйстве государства и тщательное выяснение получившихся результатов по окончании сметного периода. Но то, что в частном хозяйстве осуществляется самим хозяином или незначительным составом служащих, в огромном государственном хозяйстве естественно должно было породить весьма сложную организацию по заведованию, отчетности и контролю над финансами.
Органы финансового управления, как и всякого вообще управления, разделяются на законодательные, судебные и исполнительные.
Законодательным органам принадлежит право утверждения сметы или росписи государственных доходов и расходов, право установления новых налогов и сборов, право организации исполнительных органов и установлений по финансовому управлению, право принимать на счет государства известные обязательства и гарантии по платежам и т.п. — короче говоря, законодательным органам принадлежит право издания финансовых законов и верховного управления финансами. На Западе это право принадлежит представителям верховной власти, т.е. монарху и палатам народных представителей. У нас в России вся полнота верховной власти принадлежит государю императору, в его лице сосредоточена и законодательная власть в области финансов. Совещательными учреждениями по финансовым делам состоят: Государственный Совет в лице Департамента государственной экономии и Общих собраний (по делам сметным и вообще по законодательным делам в области финансов), Комитет министров (по делам высшей администрации) и Комитет финансов (для обсуждения дел, связанных с кредитом). {С преобразованием Государственного Совета и с учреждением Государственной Думы произошли в сфере законодательства и управления соответствующие изменения.}
Судебным органам принадлежит право разбора споров и пререканий между исполнительными органами финансового управления и частными лицами и решение споров, в которых казна выступает как юридическое лицо в гражданском процессе. Дела эти рассматриваются частью общими судебными учреждениями, частью же в административном порядке. У нас в России по спорным вопросам относительно податей допускаются жалобы министру финансов, а на его решения — обжалования Правительствующему Сенату как высшему истолкователю законов в империи. По другим, главным образом акцизным делам, споры разрешаются общими судебными учреждениями. В последнее время у нас сделана попытка организации административных судов, именно для разбора жалоб плательщиков на неправильное применение положения о новом промысловом налоге образованы под председательством губернаторов особые губернские присутствия, с характером апелляционных инстанций на решения местных финансовых органов.
Наконец, исполнительная финансовая власть принадлежит в настоящее время особым финансовым учреждениям, которые и являются органами финансового управления в тесном смысле слова. На обязанности этих органов лежит собирание государственных доходов, хранение их и наблюдение за их расходованием, для чего финансовому управлению предоставляется право издания обязательных, в установленных законом пределах, распоряжений и инструкций и право принятия как дисциплинарных мер по отношению к подчиненным ему органам, так и принудительных мер по взысканию платежей с неисправных плательщиков. К обязанностям финансового управления относится также управление государственным долгом, т.е. принятие мер для исправной уплаты текущих платежей и погашения по долгам, а равно организация и контроль денежного обращения в стране. Наконец, повсюду на обязанности финансового управления лежит составление бюджета и разработка законодательных предположений в области финансов для внесения их на рассмотрение высших государственных установлений. Кроме этих коренных функций, на финансовое управление возлагаются иногда и некоторые части управления, не относящиеся собственно к финансам, с другой стороны, некоторые чисто финансовые отрасли остаются в заведовании посторонних ведомств. В прежнее время такое смешение функций наблюдалось особенно часто, но с течением времени все финансовое управление стало сосредоточиваться в руках специально финансовых учреждений, хотя полного объединения почти нигде не достигнуто и до сих пор. В России заведование финансами выделено в особое управление лишь в начале XIX века с учреждением министерств (1802 год), до этого же времени заведование финансами соединялось нередко с заведованием разными другими отраслями управления.
В настоящее время Министерство финансов ведает не только государственными доходами и расходами и делами по государственному кредиту, но и попечением о развитии в России торговли и промышленности. {С учреждением в 1905 году Министерства торговли и промышленности ведание делами торговли и промышленности перешло к этому министерству.} При этом, однако, часть государственных доходов находится у нас в заведовании других министерств — Министерства земледелия и государственных имуществ (доходы с казенных земель и лесов), Министерства внутренних дел (почтовый и телеграфный доходы), Министерства путей сообщения (доходы от казенных железных дорог, шоссейных и т.п.).
Во главе Министерства финансов стоит министр финансов, права и обязанности которого определены в особом наказе, помещенном в Общем учреждении министерств (1811 года). Министру принадлежит вся совокупность исполнительной финансовой власти, и на его обязанности лежит составление государственной росписи доходов и расходов и вообще законодательных предположений по части финансов, промышленности и торговли. При министре состоят: 1) товарищи, замещающие его в известных случаях или по его поручениям, 2) Совет министра из его товарищей, начальника Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей, директоров департаментов, командира Отдельного корпуса пограничной стражи и особых членов Совета, назначаемых по представлению министра высочайшей властью, 3) Совет по делам казенной продажи питей, 4) Совет по железнодорожным тарифным делам, 5) Тарифный комитет по железнодорожным тарифам, 6) Особое присутствие по вопросам о применении таможенного тарифа, 7) Главное присутствие по фабричным и горнозаводским делам, 8) Совет торговли и мануфактур (с отделением в Москве), 9) Совет по делам торгового мореплавания и 10) Совет по учебным делам (см. прим. на этой странице.).
Эти учреждения носят частью административный, частью совещательный характер и образованы преимущественно для коллегиального обсуждения подлежащих дел. Совет министра, кроме того, является еще своего рода дисциплинарным присутствием для наложения взысканий в административном порядке на чины министерства и для суждений о предании их суду.
Текущее управление распределено в Министерстве финансов между следующими учреждениями:
1) Общая канцелярия министра заведует личным составом высших должностных лиц министерства и делами, не относящимися к предметам ведения других учреждений министерства. При канцелярии состоят: а) ученый комитет, на обязанности которого лежит рассмотрение разных финансовых проектов, а также наблюдение за ходом финансовой части в европейских государствах, и б) юрисконсультская часть.
2) Особенная канцелярия по кредитной части заведует кредитным делом и сбором с доходов от денежных капиталов. В ведении ее состоят: а) Экспедиция заготовления государственных бумаг, б) Монетный двор и в) Государственная комиссия погашения долгов, которая ведет государственные долговые книги.
3) Департамент государственного казначейства ведает казначейской частью, т.е. приходом и расходом сумм в казначействах, а также счетоводством казенных палат и казначейств, на этом же департаменте лежит рассмотрение как предположений разных ведомств об отдельных мероприятиях, сопряженных с новыми для казны расходами, так и их смет, с дачей по тем и другим своих заключений, а равным образом составление проекта государственной росписи доходов и расходов, наконец, на департамент возложено заведование пенсионным делом. В ведении Департамента государственного казначейства состоит Главное казначейство, производящее отпуск сумм на содержание высочайшего двора и на расходы центральных управлений.
А) Департамент окладных сборов ведает системой прямых налогов, делопроизводством по выкупной операции и земскими повинностями, а также пошлинами крепостными, наследственными, гербовыми и канцелярскими. В ведении этого департамента состоит особое Гербовое казначейство.
5) Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей заведует акцизами с питей, табака, сахара, дрожжей, нефти и спичек, а также учреждениями по казенной продаже питей. В ведении этого управления состоит специальный Технический комитет.
6) Департамент таможенных сборов заведует таможенным управлением и делами карантинно-таможенного характера.
7) Отдельный корпус пограничной стражи, шефом которого состоит министр финансов, имеет задачей охрану внешней границы от иностранной контрабанды.
8) Для заведования делами торговли и промышленности в составе Министерства финансов образованы: а) Отдел торговли, заведующий делами о торговых установлениях, о торговых товариществах и акционерных компаниях, о мерах и весах, о государственном промысловом налоге и других сборах, взимаемых с торговли и промыслов, и о внешних торговых сношениях, б) Отдел промышленности, который ведает делами о промышленных заведениях, о надзоре за благоустройством на фабриках и заводах, о таможенном тарифе, о выставках, о пробирной части, о привилегиях на изобретения и пр., в) Отдел торгового мореплавания и, наконец, г) Учебный отдел, заведующий политехническими институтами, коммерческими и художественно-промышленными учебными заведениями, состоящими в ведении Министерства финансов. Для объединения деятельности этих отделов и для общего руководства ими учреждена специальная должность товарища министра финансов, заведующего делами торговли и промышленности (см. прим. на с. 373).
9) Департамент железнодорожных дел заведует железнодорожными тарифами и финансовыми расчетами железных дорог с казной и между собой и государственными сборами с пассажиров и грузов большой скорости. На этом же Департаменте лежит рассмотрение сметы доходов и расходов по железным дорогам, а также участие в разрешении вопросов о проведении новых железнодорожных линий.
Кроме того, в составе Министерства финансов находятся еще банковые учреждения, рассмотренные уже в наших лекциях по народному хозяйству, именно:
10) Государственный банк,
11) Государственный дворянский земельный банк,
12) Крестьянский поземельный банк.
Таковы многочисленные центральные учреждения Министерства финансов. Им подчинены местные учреждения — губернские и уездные.
В каждой губернии учреждена Казенная палата, которая ведает в настоящее время делами по взиманию прямых налогов, ревизскими делами, пенсионными делами, заведует счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм в казначействах, губернских и уездных, производит торги по казенным подрядам и поставкам и налагает штрафы за нарушение уставов казенного управления.
С 1885 года при казенных палатах состоят податные инспекторы. Они являются чисто местным податным органом, так как имеют в своем заведовании сравнительно небольшие участки — уезд, редко два. На них возложено наблюдение за раскладкой и поступлением так называемых окладных сборов, именно выкупных платежей с сельских обществ и поземельных сборов, а также выяснение причин недоимочности по этим платежам, далее на них лежат наблюдение за применением государственного промыслового налога, причем они производят генеральные и периодические поверки торговли и председательствуют в особых присутствиях по раскладке между торговцами и промышленниками дополнительного промыслового налога, кроме того, они обязаны оказывать содействие казенным палатам по приведению в известность ценности имуществ, подлежащих обложению в доход казны, именно городских недвижимых имуществ, имуществ переходящих по наследству и т.д., на них же возложено выяснение квартирных плат для обложения городских жителей квартирным налогом. Недавно учреждены еще должности помощников податных инспекторов, с распределением их по наиболее трудным участкам. Для наблюдения за деятельностью податных инспекторов учреждены должности ревизоров по податной части при Департаменте окладных сборов.
Заведование на местах акцизами и казенной продажей питей сосредоточено в акцизных управлениях, в ведении которых находятся акцизные округа с окружными акцизными надзирателями во главе. С введением казенной продажи питей деятельность акцизных управлений значительно усложнилась.
Местными учреждениями Министерства финансов являются еще конторы и отделения банков — Государственного, Дворянского и Крестьянского, таможенные округа с сосредоточенными в них таможнями различных разрядов, округа Пограничной страэюи, пробирные управления для клеймения золотых и серебряных изделий и Фабричная инспекция, учрежденная для наблюдения за исполнением законов, касающихся устройства быта фабрично-заводских рабочих.
Содействие Министерству финансов по взысканию казенных сборов возложено и на другие ведомства, а также на органы местного самоуправления — земские и городские управы и волостные правления.

Лекция II

Главные основания устройства финансовых касс. — Принцип единства кассы и значение этого начала. — Организация Государственного контроля и его функции.

Для правильного хода государственного хозяйства, кроме учреждения особого финансового управления, необходимо еще осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм, 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм.
Первое условие достигается целесообразным устройством государственных касс. В настоящее время для правильного функционирования государственных касс признается необходимым осуществление двух требований: а) проведение принципа так называемого единства кассы и б) отделение распоряжения средствами от хранения и расходования их.
Принцип единства кассы состоит в том, что все государственные доходы стекаются в кассы Министерства финансов, в них хранятся и из них же производятся все расходы по ассигновкам распорядительных ведомств. Такая организация касс представляет огромные и незаменимые преимущества для современного сложного финансового хозяйства по сравнению с системой существования особых приходных и расходных касс в каждом ведомстве. Лишь при системе единства кассы Министерство финансов во всякое время может знать действительное состояние государственных средств — сколько имеется наличных сумм, как поступают казенные доходы, сколько израсходовано, достаточно ли имеющихся в кассах сумм на производство предстоящих в ближайшее время расходов и т.п. Затем, при существовании единства кассы не может оказаться скопления свободных средств в одних ведомствах при недостатке их в других для выполнения неотложных расходов. Такая аномалия, напротив, нередко наблюдалась в прежнее время, при существовании у каждого ведомства своих собственных приходных и расходных касс. Получив разом или крупным авансом ассигнованные по росписи суммы, каждое ведомство становилось полным хозяином их и не только хранило у себя значительные свободные средства в ожидании будущих, иногда еще очень отдаленных, расходов, но и в случае оказавшихся, за производством всех предусмотренных расходов, остатков, нередко расходовало их вне сметных предположений, считая их как бы ‘собственными’ средствами, до которых другим ведомствам и Министерству финансов не должно быть дела. Наконец, при системе единства кассы достигается и отделение распоряжения казенными средствами от хранения и выдачи их, чем значительно облегчается контроль за расходованием и предупреждается надлежащее их употребление. Таковы преимущества системы единства кассы, которые заставили принять ее почти во всех европейских государствах, хотя эту систему, собственно говоря, нельзя еще признать вполне осуществленной. Кроме общих касс Министерства финансов, существуют еще и специальные кассы при различных учреждениях. Так, при почтовых, таможенных и некоторых других учреждениях для удобства публики имеются особые приходные кассы. Однако эти кассы, называющиеся у нас кассами специальных сборщиков, не нарушают единства кассы, если только они связаны с сетью остальных касс и возможно чаще пересылают скопившиеся у них суммы в общие кассы Министерства финансов.
При системе единства кассы государственные кассы учреждаются не по отдельным ведомствам или учреждениям, а по местностям поступления доходов и производства расходов. Кассы, в которые стекаются казенные доходы как непосредственно от плательщиков, так и из касс специальных сборщиков, носят название приходных, в противоположность кассам расходным, которые производят выдачу денег по предписаниям учреждений, распоряжающихся кредитами. Громадную выгоду в смысле легкости перевода сумм и полезного употребления свободных средств Государственного казначейства может представлять соединение системы государственных касс с центральным банковым учреждением и его местными отделениями.
Второе важное условие правильной постановки кассового дела заключается в установлении точного и ясного счетоводства, т.е. правильной записи государственных доходов и расходов, и в организации периодических и внезапных ревизий всех касс подлежащими органами администрации и контроля. Правильная и своевременная запись всех денежных оборотов необходима во всяком хозяйстве, но в частных хозяйствах по своей несложности она не представляет особого труда и не требует установления сложных правил и форм для ведения отчетности. Напротив, такие правила и формы являются вполне необходимыми по отношению к обширному государственному хозяйству, и без них был бы немыслим никакой контроль за действиями многочисленных органов управления. Формами и правилами государственного счетоводства определяется, какие должны делаться записи и какие должны вестись книги, по какой системе должно вестись счетоводство и т.д.
В России принцип единства кассы был проведен в начале 60-х годов, и одновременно с преобразованием кассового устройства были преобразованы как кассовая отчетность, так и контроль. Преобразование это было совершено трудами государственного контролера В.А. Татаринова.
В настоящее время все доходы государства сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, и из этих же касс производятся все расходы министерств и главных управлений по их ассигновкам в пределах кредитов, предоставленных им по росписи и открытых по отдельным кассам. Губернские и уездные казначейства, находящиеся в ведении казенных палат, суть кассы приходно-расходные. К приходным кассам относятся кассы специальных сборщиков (почтовые, железнодорожные, таможенные и т.д.), к расходным же принадлежат — Главное казначейство в Санкт-Петербурге и касса Государственной комиссии погашения долгов. Свободные суммы передаются казначействами в Государственный банк, где ведется постоянный текущий счет Государственного казначейства. По некоторым видам расходов Банк производит и платежи за счет Государственного казначейства. Благодаря посредничеству Банка и единству кассы потребность в денежных знаках значительно уменьшилась по сравнению с предшествовавшим временем существования особых касс в отдельных ведомствах. В последнее время вводятся также в казначействах некоторые банковые операции, из которых особое развитие получил перевод денежных сумм.
Одновременно с реформой касс были введены и новые правила государственного счетоводства, отчетности и ревизии, вошедшие в Общий счетный устав и в счетные уставы отдельных ведомств. На основании этих правил казначейства ведут свое счетоводство и ежемесячно представляют в казенные и контрольные палаты общие кассовые отчетные ведомости обо всех своих оборотах. По этим ведомостям составляются затем в Министерстве финансов общие ведомости о поступлении доходов и производстве расходов, благодаря чему министерство во всякое время может знать обо всех денежных оборотах с казенными суммами, а следовательно, может судить о ходе исполнения предположений государственной росписи и об общем состоянии средств Государственного казначейства.
Наконец, в видах большей сохранности казенных сумм установлены периодические и внезапные ревизии казначейств. Именно первого числа каждого месяца производится поверка сумм казначейств губернских — общим присутствием казенной палаты, с управляющим во главе, а уездных — особыми комиссиями из местных чинов разных ведомств. Внезапные ревизии могут быть производимы губернатором или назначаемыми от него чиновниками, управляющим казенной палатой или чиновниками по его назначению и особыми командируемыми от Министерства финансов чинами.
Таким образом, все обороты государственных касс постоянно проверяются органами и учреждениями самого же Министерства финансов. Однако одной этой поверки еще недостаточно, и наряду с нею повсюду учрежден в настоящее время контроль со стороны органов особо поставленного и совершенно самостоятельного контрольного ведомства. Задачи Государственного контроля сводятся не только к поверке правильности прихода и расхода сумм и сопоставлению их со сметными назначениями по государственной росписи, но и к оценке, по существу, самой целесообразности действий по расходованию казенных средств со стороны распорядительных органов различных ведомств.
По отношению к государственным доходам деятельность контроля сводится к наблюдению за тем, чтобы государство действительно получало все, что берется у плательщиков в пользу казны. При поверке поступлений по прямым налогам задача контроля значительно облегчается тем, что ему на помощь приходит собственный интерес каждого плательщика. Внося деньги в казначейство по строго определенным окладам прямых сборов, сам плательщик является естественно заинтересованным в том, чтобы сделанные им взносы были полностью записаны на приход. Напротив, когда размер поступающих в казну сборов или доходов нельзя точно определить, плательщик или заведующие хозяйством органы могут быть заинтересованы в том, чтобы скрыть часть доходов и оборотов для соответственного уменьшения платежей в казну, при таких условиях можно ожидать случаев не только недостаточно тщательного отношения со стороны податных органов к предметам обложения, но и прямых злоупотреблений. В этом случае проверка поступлений только по документам оказывается не всегда достаточной и по некоторым наиболее важным отделам доходов дополняется фактической проверкой самих действий финансовых органов, так называемым фактическим контролем. Этому последнему у нас, например, подлежат казенные железнодорожные доходы.
В отношении расходов задачи Государственного контроля сводятся к поверке действий не только касс по производству денежных выдач, но и к поверке действий органов распорядительных ведомств по выдаче ассигновок на расходы. В этом случае контроль может быть предварительным, последующим или документальным и, наконец, материальным или фактическим. Предварительный контроль, существующий в настоящее время в Англии, Бельгии и Австрии, состоит в том, что все денежные требования, предварительно их удовлетворения, поступают на рассмотрение Государственного контроля, который сличает их с оправдательными документами и с предусмотренными сметой кредитами и, таким образом, удостоверяет законность ассигновок. Последующий контроль, принятый в большинстве континентальных государств, в том числе и у нас, сводится к проверке уже произведенных расходов, причем в случае неправильной выдачи взыскание, или так называемый начет, налагается уже на орган, выдавший неправильную ассигновку. С этой стороны преимущество предварительного контроля бесспорно. Однако он представляет и неудобства в том отношении, что требует большого числа служащих, а следовательно, обходится слишком дорого и к тому же значительно замедляет выдачу денег. Наконец, фактический, или материальный контроль расходов состоит в проверке приобретаемых за счет казенных сумм материалов и последующего затем их расходования. Этот вид контроля имеет у нас применение, например, при производстве обширных строительных, железнодорожных и тому подобных работ.
Деятельность Государственного контроля у нас в России заключается в настоящее время в следующем.
По составлении сметных предположений всеми ведомствами проекты смет вносятся в Государственный Совет и представляются одновременно в Министерство финансов и в Государственный контроль. Здесь эти проекты рассматриваются по существу, и заключения этих ведомств представляются в Государственный Совет (см. прим. на с. 421). Затем на Государственном контроле лежит документальная и фактическая проверка сумм и средств, находящихся в государственных кассах, для чего чины контроля производят внезапные ревизии касс. Наконец, учреждения контроля рассматривают отчетность различных ведомств с точки зрения законности и целесообразности совершаемых ими хозяйственных операций и производимых расходов. В конце года, следующего за отчетным, не позже ноября, Государственным контролем составляется на основании документальной проверки всех счетов общий годовой отчет об исполнении росписи, публикуемый затем во всеобщее сведение. Независимо от этого ежегодно составляется государственным контролером и представляется государю императору особый всеподданнейший отчет.
Во главе Государственного контроля стоит у нас государственный контролер, со своим товарищем. Он председательствует в Совете Государственного контроля, на котором лежит высшее наблюдение за ходом ревизии в империи. Членами его состоят генерал-контролеры и особо назначенные высочайшей властью лица. Дела в Совете решаются по большинству голосов.
Центральными учреждениями Государственного контроля, кроме Совета, являются следующие департаменты:
1) Департамент военной и морской отчетности, на обязанности которого лежит поверка расходов Морского министерства во всей империи и ревизия расходов центральных учреждений Военного министерства, а равно рассмотрение сметных предположений обоих ведомств.
2) Департамент гражданской отчетности, поверяющий сметные предположения и расходы центральных учреждений всех остальных министерств.
У) Департамент железнодорожной отчетности, учрежденный для специального контроля за финансовыми оборотами железных дорог.
Во главе каждого из этих департаментов стоит генерал-контролер со своими помощниками.
Затем к числу центральных учреждений Государственного контроля относятся:
4) Центральная бухгалтерия,
5) Канцелярия,
6) Комиссия для поверки отчетности установлений самого Государственного контроля и
7) Комиссия для поверки годовых отчетов частных железных дорог, при которых не учреждено местного железнодорожного контроля.
Таким образом, на обязанности департаментов Государственного контроля, помимо участия в обсуждении смет, лежит контроль и ревизия главным образом центральных учреждений всех ведомств. Ревизия губернских и уездных учреждений производится местными контрольными палатами, а ревизии казенных железных дорог — особыми органами железнодорожного контроля. Ревизиям контрольных палат подлежат исполнительные действия финансовых касс и распорядительные действия заведующих кредитами учреждений. Рассматривая результаты ревизий в общих коллегиальных присутствиях, контрольные палаты делают постановления о начетах за обнаруженные неправильности и упущения, и притом в окончательной форме, если только против сделанных ими замечаний не возражают те учреждения, на чины которых сделаны начеты, в противном случае дело о начете переходит на решение Совета Государственного контроля, который и является высшим наблюдательным органом за контрольными палатами. Впрочем, в случае возникновения пререканий между Советом Государственного контроля и каким-либо министерством дела представляются на окончательное разрешение Правительствующего Сената, за которым, таким образом, сохранено значение высшего органа по наблюдению за правильным ходом всего государственного хозяйства.
Такова организация Государственного контроля, как она осуществлена у нас со времени реформы В.А. Татаринова. С тех пор контрольное дело стало у нас прочно на ноги, помогая всем ведомствам в искоренении злоупотреблений и хищений казенных сумм и содействуя Министерству финансов в осторожном и равномерном удовлетворении сметных требований остальных ведомств.
В настоящее время Государственному контролю подведомственны у нас доходы и расходы всех ведомств, кроме ведомства Министерства императорского двора и учреждений императрицы Марии, также изъяты из ведения Контроля расходы Святейшего Синода из специально принадлежащих ему средств. В Министерстве двора и уделов, в ведомстве учреждений императрицы Марии и при Святейшем Синоде имеются свои особые контрольные учреждения.

Лекция III

Бюджет, или государственная роспись. — Понятие о бюджете и его необходимость. — История и значение бюджетов. — Требования хорошего бюджета. — Порядок составления, рассмотрения и исполнения бюджета. — Специализация бюджета. — Отчет об исполнении бюджета. — Сверхсметные кредиты.

Для осуществления своих задач современное государство нуждается в личной службе своих подданных и в материальных средствах. Личная служба — исполнение воинской повинности, обязанностей присяжного заседателя — отбывается подданными по долгу гражданина обязательно и без вознаграждения. Но рядом с этой обязательной безвозмездной службой государство пользуется и добровольными услугами целой массы лиц, получающих уже за это определенное вознаграждение в виде постоянного жалованья и других денежных выдач. Кроме того, государство нуждается в очень многих предметах — казенных зданиях, крепостях, кораблях, пушках, ружьях, предметах материального снаряжения войск и т.п. Для оплаты жалованья служащих и для приобретения необходимых ему материальных предметов современное государство имеет надобность в значительных денежных средствах и потому вынуждено вести сложное финансовое хозяйство. Сущность этого хозяйства сводится к тому, чтобы удовлетворить возможно лучше и полнее назревшие потребности, израсходовать на это возможно меньше материальных средств. Очевидно, для достижения этой цели необходим прежде всего строгий и подробный учет потребностей и выяснение всех имеющихся для удовлетворения их ресурсов. Такой подсчет средств и потребностей или составление сметы ожидаемых доходов и расходов является необходимым, как мы это уже указывали, во всяком правильном и сколько-нибудь сложном хозяйстве, но в хозяйстве современного государства без такого подсчета, без сметы, обойтись уже прямо невозможно.
Раньше было упомянуто, что современное государство получает главную часть своих доходов путем принудительного взыскания с подданных известной части их дохода или имущества, т.е. посредством взимания с них разного рода налогов и сборов. Но при безграничности государственных задач потребности его собственно беспредельны. И если бы современное государство решилось на полное и немедленное их удовлетворение и, пользуясь своей принудительной властью, начало усиливать свои доходы путем возвышения налогов и сборов, то очень скоро оно могло бы истощить платежные силы своих подданных, затронув налогом ту часть народного дохода, которая необходима для восстановления народного капитала, затрачиваемого в процессе производства. За этим пределом началось бы уже не увеличение, а прогрессивное уменьшение доходов государства, и оно силой вещей принуждено было бы остановиться в дальнейшем преследовании своих безграничных задач. Вместе с тем платежным силам народа был бы нанесен непоправимый ущерб, и вся страна вместо развития и прогресса обречена была бы на упадок и обеднение. Доводить страну до такого положения не решится, очевидно, ни одно сколько-нибудь предусмотрительное правительство. Поэтому-то во всех современных государствах и приобрело такое крупное государственное значение составление государственной сметы, или росписи доходов и расходов, при обсуждении которой в подлежащих ведомствах и в высших законодательных учреждениях страны тщательно взвешиваются назревшие потребности и выясняются те максимальные средства, которые могли бы быть взяты у народа для его удовлетворения. Составленная финансовым управлением на определенный период времени роспись (смета) ожидаемых доходов и предстоящих расходов, рассмотренная законодательным органом и утвержденная верховной властью, носит название бюджет.
Слово ‘бюджет’ (budget) заимствовано из Англии и происходит от латинского bulga — кожаный мешок. В старину в Англии канцлер казначейства при произнесении в парламенте речи, налагавшей план и смету будущих доходов и расходов, открывал свой кожаный портфель, или мешок с деньгами и документами, отсюда эта речь получила название budget, которое затем перешло и в другие страны, означая собой государственную смету или роспись.
Появление государственных бюджетов относится еще к средним векам. Как известно, средневековые государства добывали свои доходы главным образом путем частно-хозяйственной деятельности, преимущественно от эксплуатации государственных имуществ. Платеж постоянных сборов или налогов считался по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека, и определенные оброки установлены были лишь с крепостных людей. Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы — светские и духовные, — а также и горожане (третье сословие) приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Для этого королевский министр излагал перед сословными чинами финансовое положение государства, убеждая их в необходимости дарования субсидий государю. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право — за право устанавливать налоги и определять предметы расходов — послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока в нынешнем веке не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления. В Англии бюджетное право было признано за парламентом еще при Стюартах в XVII веке. С этого времени государственные бюджеты Англии становятся гласными и публикуются во всеобщее сведение. В прочих континентальных государствах государственные росписи составлялись и в период существования абсолютных монархий, как внутренняя мера для обеспечения необходимого порядка в финансовом управлении, но росписи эти сохранялись в строгой тайне, как и все, что относилось до государственных финансов. Только в течение XIX столетия, с окончательным упрочением парламентского режима на Западе, восторжествовало начало гласности в бюджете.
У нас в России попытки составления государственных смет делались уже в XVII и XVIII столетиях, но исключительно в целях упорядочения финансового хозяйства. Ни сословий в западно-европейском смысле, ни организованных общественных групп, с которыми бы приходилось бороться, собиратели Русской земли не встретили на Руси. Напротив, верховная власть сама вызвала у нас к жизни общественную группировку и создавала сословную организацию в интересах государственной пользы. Но эта вызванная сверху сословная жизнь находилась всегда в непосредственной связи с государственной властью и в прямой зависимости от нее, и ни о каких компромиссах между ними не могло быть, очевидно, и речи. Наши земские соборы, хотя и являлись собранием представителей всей земли, никогда, однако, не играли роли ограничивающих верховную власть законодательных собраний. Собирая земских людей, московское правительство ожидало от них выяснения платежных сил населения ввиду предполагавшегося усиления государственных расходов. И благоприятный ответ представителей земли являлся как бы всенародным поручительством в исправном несении возлагаемых на народ податных тягостей. С конца XVII века земские соборы перестают и вовсе собираться. С тех пор обновленная Петром Россия под мощной рукой русских самодержцев вступает мало-помалу на путь широких реформ всего государственного управления, центрального и местного. Упорядочению подвергалось постепенно и бюджетное дело. Уже при учреждении министерств в 1802 году на министра финансов возложено было составление ежегодно подробного ‘штата’ общих государственных расходов. Более подробные правила по составлению государственных росписей были установлены в наказе министру финансов 1811 года, в основу которого лег финансовый план Сперанского. Однако составлявшиеся по этому наказу сметы страдали многими недостатками, и прежде всего бюджеты далеко не отличались необходимой полнотой, так как многие капиталы и целые отрасли государственных доходов сосредоточивались в руках отдельных ведомств и вовсе не вносились в общую государственную роспись. Можно сказать, что тогдашние сметы представляли собой механическое соединение смет отдельных ведомств, и то неполное, так что судить по ним об общем ходе государственного хозяйства было совершенно невозможно. По вступлении на престол императора Александра II комиссии В.А. Татаринова была поручена разработка коренных начал государственной отчетности и выработка правил по составлению, утверждению и исполнению государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. В 1862 году сметные правила удостоились высочайшего утверждения и были введены в действие с 1863 года. С того времени бюджетное дело подвергалось не раз изменениям. Особенно много важных для упорядочения нашего бюджета перемен было введено в царствование императора Александра III.
В настоящее время бюджет является финансовым законом, по которому должно управляться государственное хозяйство в течение определенного периода времени. С этой стороны бюджету принадлежит не только техническое значение финансового плана, но и огромное политическое значение. Если законы вообще устанавливают пределы власти правительства, цели и формы его деятельности, то бюджет определяет размеры материальных средств, в пределах которых оно может осуществлять эти цели, и, следовательно, является как бы необходимым дополнением к той нормировке правительственной деятельности, которая устанавливается законом. Вместе с тем им определяется и внутреннее соотношение различных предметов этой деятельности. Поэтому составление бюджета предоставляется во всех государствах законодательным учреждениям. Законосовещательное значение признано у нас за Государственным Советом, к его компетенции и отнесено у нас рассмотрение государственной росписи. Требование, чтобы государственная роспись прежде ее утверждения государем императором была рассмотрена Государственным Советом, соблюдается безусловно (см. прим. на с. 372).
Как финансовый закон и в то же время как необходимая административная мера для функционирования всего государственного управления государственный бюджет должен отвечать известным требованиям, из которых главнейшими следует признать требования ясности, точности и гласности бюджета.
Чтобы отвечать требованию ясности, бюджет должен представлять полную картину финансов страны. С этой целью все ожидаемые доходы и предстоящие расходы государства по всем ведомствам должны войти в одну общую государственную роспись, составляемую Министерством финансов из частных смет отдельных министерств. Далее, распределение отдельных статей доходов должно совершаться по установленной в законодательном же порядке классификации, чтобы было возможно сравнивать бюджеты за ряд лет. Классификация бюджета, имеющая высокое значение для его ясности, бывает двух родов: 1) с распределением статей в порядке, соответствующем ведомствам, или же 2) с распределением статей в порядке, соответствующем предметам доходов и расходов. В нашем русском бюджете роспись доходов составляется по предметной классификации, роспись же расходов составляется по ведомствам, что объясняется историческим происхождением нашей теперешней государственной росписи и отсутствием у нас единства министерств (кабинета).
В отношении ясности бюджета играет также известную роль способ составления его, а именно деление бюджетов на брутто-бюджеты (валовые бюджеты) и нетто-бюджеты (чистые бюджеты). В брутто-бюджете показываются полные цифры доходов без вычетов издержек по взиманию их, в свою очередь, и в группе расходов показываются не только расходы на содержание управлений и на активные мероприятия в пользу населения, но и расходы по взиманию и получению доходов. В нетто-бюджете доходы показываются уже за вычетом издержек взимания, и эти издержки не фигурируют более в расходном бюджете. Брутто-бюджет, очевидно, является более полным и потому может считаться более предпочтительным, хотя наряду с ним вообще желательно знать и действительную стоимость взимания государственных доходов. В России действует система брутто-бюджета.
Требованию точности бюджета отвечает осторожное исчисление в росписи ожидаемых доходов и расходов, основанное на действительных цифрах поступлений государственных доходов и произведенных государственных расходов за ряд последних бюджетных периодов, например, по соображении со средними данными за пять лет или за три года. Кроме того, против предположенных цифр доходов и расходов следует показывать и цифры прошлогодней росписи для сравнения. Эти требования выполняются при составлении и нашей росписи.
Существенным условием для выполнения требования точности бюджета является строгое соблюдение срока, на который он установлен. Для этого необходимо, чтобы время поступления предположенных доходов и производства разрешенных расходов было точно установлено при утверждении бюджета и чтобы на практике действительно держались установленных для действия бюджета сроков. Срок действия бюджета должен быть общим для всего государства, для всех его частей и самостоятельных управлений. Бюджетным периодом или сроком действия бюджета является обыкновенно финансовый год, который может совпадать с календарным, но может и не совпадать. У нас в России бюджетный год совпадает с календарным, т.е. начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.
Кроме общебюджетного срока, большинство законодательств устанавливают еще особый льготный период, в течение которого должны быть закончены все счета по доходным и расходным сметам заключенного бюджета. Такое удлинение срока действия бюджета допускается обыкновенно лишь для ‘расходных’ смет и притом на неодинаковое время для различных кредитов. Для ‘доходного’ же бюджета льготных сроков обыкновенно не полагается. У нас в России льготный период установлен только для расходных смет. Для окончания расчетов по обязательствам с кредиторами казны полагается для расходов всех ведомств, кроме военного, три льготных месяца, до 31 марта следующего года, для военного же ведомства льготный срок истекает 30 апреля следующего за сметным года. Оставшиеся неудовлетворенными в течение льготного срока кредиторы заносятся в особые именные списки (кредиторские списки), действие которых продолжается до 31 декабря второго по заключении сметы года. В особом положении находятся кредиты строительные и по приобретению в казну доходных источников и вообще крупной частной собственности. Срок действий означенных кредитов продолжается по нашему закону в течение двух и трех лет. По истечении льготных сроков, а для кредитов, внесенных в кредиторские списки, сроков действия списков, все кредиты закрываются, и неиспользованные суммы поступают в общий доход государственного казначейства.
Что касается, наконец, требования гласности бюджета, то оно вытекает из понятий бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение.
Составление государственной росписи является вообще весьма сложным делом. Проект государственной росписи составляется в каждом государстве Министерством финансов, причем материалами ему служат частные сметы всех остальных ведомств и самого Министерства финансов, составляемые, в свою очередь, по сметным предположениям центральных и местных органов отдельных ведомств. В Министерстве финансов эти частные сметы рассматриваются с точки зрения соответствия их установленным законом штатам и постановлениям. Особенно внимательному обсуждению подлежат, конечно, требования новых кредитов, причем на Министерстве финансов лежит нелегкая и малоприятная обязанность по возможности ограничивать испрашиваемые кредиты в целях поддержания общего соответствия расходов с доходами, или так называемого бюджетного равновесия. Затем на Министерстве финансов лежит составление проекта доходной части бюджета, т.е. подыскание средств для покрытия предположенных расходов, а в случае их недостачи — указание способа покрытия бюджетного дефицита.
Составленный Министерством финансов проект бюджета поступает затем на рассмотрение законодательных учреждений. Обсуждение и голосование бюджета составляет на Западе одну из главных функций палат народных представителей.
Исполнение бюджета заключается в открытии административным органам кредитов для производства расходов, предусмотренных росписью. Необходимым условием для закономерного функционирования бюджета является требование так называемой специализации бюджета, заключающееся в ограничении прав административных органов по своему усмотрению переводить кредиты из одной статьи сметы в другую. Специализация бюджета может быть полная и неполная. Полная специализация требует сохранения неизменной нормы ассигнований по всем делениям сметы, неполная — допускает пополнение недостатков сбережениями по второстепенным подразделениям сметы, не разрешая, однако, без законодательного утверждения перевода кредитов из одного главного отделения сметы в другое. Полная специализация представляет больше гарантий для целесообразного расходования государственных средств, но зато она крайне стесняет администрацию, лишая ее деятельность необходимой инициативы и жизненности. Поэтому в большинстве государств и у нас в России принята неполная специализация бюджета.
По окончании льготного срока наступает заключение бюджета и свод итогов для выяснения его конечных результатов — успешности выполнения или же получившегося дефицита. Отчет этот составляется как финансовым ведомством, по данным финансовых касс о движении сумм (кассовый отчет), так и контрольным ведомством — по представленной отчетности всех ведомств и учреждений. Составленный отчет представляется законодательным учреждениям, для которых он является существенным материалом при обсуждении государственной росписи на новый сметный период.
Если разрешенных государственной росписью кредитов оказывается недостаточно для удовлетворения потребностей, признанных неотложными, а также если внезапно возникает необходимость в производстве расходов на предметы, вовсе не предусмотренных росписью, то приходится прибегать к дополнительным или так называемым сверхсметным кредитам. Сверхсметные кредиты являются вообще весьма нежелательным и опасным элементом в государственном хозяйстве, так как они испрашиваются часто на очень большие суммы, а в то же время, по условиям своего возникновения, не допускают подробного обсуждения и сличения вызвавших их потребностей с другими также неудовлетворенными потребностями. Вследствие указанной опасности сверхсметные кредиты должны быть допускаемы в виде лишь редких исключений, в случаях полной невозможности отложить удовлетворение потребности до следующего сметного периода. Кроме того, повсюду признается необходимым соблюдение в отношении испрошения сверхсметных кредитов того же порядка обсуждения и принятия проекта расходов, который установлен и для основной государственной росписи. Вообще легкое отношение к сверхсметным кредитам не раз уже являлось причиной возникновения крупных финансовых затруднений для государств.
Что касается России, то порядок составления государственной росписи у нас в основных своих чертах был установлен сметными правилами 22 мая 1862 года. В настоящее время после всех изменений и дополнений, последовавших в развитие нашего бюджетного законодательства, порядок этот представляется в следующем виде.
Основанием государственной росписи являются финансовые сметы доходов и расходов отдельных министерств и главных управлений. Сметы эти составляются центральными органами ведомств из сметы собственных доходов и расходов и из частных сметных расписаний подчиненных им местных учреждений, представляющих в центральное ведомство сведения о разрешенных им расходах по штатам и другим ассигнованиям, законом утвержденным. Все расходные сметные назначения должны быть подкреплены или, выражаясь технически, ‘очищены’ ссылками на соответствующие узаконения, штаты и высочайшие повеления, а по расходам операционным должны сопровождаться объяснениями в необходимости именно такой, а не другой цифры испрашиваемого кредита. Внесение в сметы новых расходов без предварительного законодательного разрешения самого предмета или размера расходования допускается лишь к так называемому условному отпуску, т.е. с тем чтобы к расходованию этих кредитов было приступлено не иначе, как по испрошении законодательным путем разрешения на самый предмет и размер расходования. В доходном отделе смет приводятся соображения о тех законодательных и фактических данных, которые послужили основанием для приведенных в смете цифровых выводов. Все цифры сметы, как доходные, так и расходные, должны быть занесены под тем параграфом, статьей и пунктом, которые установлены для доходов общей классификацией государственной росписи, а для расходов — утвержденной для каждой сметы формой. К подобной смете каждого ведомства должны быть еще приложены краткий перечень доходов и расходов и объяснительная записка об изменениях в сметных предположениях против прошлого года, с изложением соображений по этим пунктам подлежащего ведомства.
Вместе со своей основной финансовой сметой каждое ведомство представляет также особую смету по принадлежащим ему так называемым специальным средствам. Специальными средствами называются сборы, доходы и капиталы, которые образуются частью из остатков от казенных ассигнований, частью же из пожертвований с благотворительной целью и составляют как бы частную собственность данного ведомства для расходов его на точно определенные потребности. Если специальные средства расходуются на предметы однородные с теми, которые входят в состав финансовой сметы данного ведомства, то соответствующая сумма специальных средств переносится в финансовую смету доходов управления под рубрикой ‘Пособия государственному казначейству’.
Составленные отдельными ведомствами сметы препровождаются одновременно в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный Совет. Исключением из этого правила является смета Министерства императорского двора и уделов, которая вовсе не рассматривается указанными установлениями, а лишь общей суммой, по заявлению министра двора, вносится в проект государственной росписи. Своевременное представление смет отдельными ведомствами имеет громадное значение для надлежащего их обсуждения и потому строго установлено у нас законом. По закону сроки представления смет отдельными ведомствами установлены между 1 августа и 18 ноября, и в этот промежуток времени должны быть доставлены не только все сметы, но и дополнения к ним. После указанных сроков никакие изменения в сметах уже не допускаются. По получении смет Министерство финансов и Государственный контроль поверяют их с точки зрения соответствия их с действующими законоположениями и штатами, сравнивают с действительным исполнением смет за прошлый год и составляют свои заключения о степени пользы, своевременности и производительности предполагаемых расходов на те или другие потребности по сравнению с другими невыполненными государственными потребностями и имеющимися для удовлетворения их средствами. Замечания эти сообщаются подлежащим министрам и препровождаются в Государственный Совет, которому принадлежит право высшей поверки смет с точки зрения общегосударственной пользы, своевременности и настоятельности заявленных расходов. На сделанные замечания подлежащие министерства представляют в Государственный Совет свои заключения. К 1 октября туда же поступает отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи за последний истекший сметный период (см. прим. на с. 359).
Самое обсуждение смет сосредоточивается в Департаменте государственной экономии Государственного Совета и происходит в присутствии министра финансов, государственного контролера и тех министров или главноуправляющих отдельными частями, чьи сметы рассматриваются. Свое заключение Департамент государственной экономии постановляет в форме журнала. По рассмотрении всех смет, в Министерстве финансов составляется из них общая государственная роспись доходов и расходов, причем, если она сводится с дефицитом, министр финансов представляет соображения о тех статьях расходов, которые, по его мнению, могут быть сокращены или отложены, или же указывает средства для покрытия дефицита. Затем государственная роспись вносится министром финансов в Департамент государственной экономии. Департамент экономии рассматривает государственную роспись и предположения министра финансов ‘в общих видах государственного хозяйства’. Заключение Департамента государственной экономии по государственной росписи вносится затем в Общее собрание Государственного Совета, после чего государственная роспись представляется на высочайшее утверждение и распубликовывается во всеобщее сведение (см. прим. на с. 359).
Высочайше утвержденная и распубликованная государственная роспись становится обязательным к исполнению законом, и на основании ее министерствам и главным управлениям открываются разрешенные им кредиты. Относительно перевода кредитов действует, как уже упомянуто выше, система неполной специализации, именно распорядителям кредитов (министрам и главноуправляющим) предоставлено право заменять при исполнении финансовых смет недостачи сбережениями по второстепенным подразделениям (статьям) в пределах одного и того же главного подразделения (параграфа). Кроме того, министрам, по соглашению с министром финансов, предоставлено право производить мелочные издержки до 1000 рублей из предвидимых вообще сбережений. Свободные остатки от сметных ассигнований по истечении льготных сроков причисляются к общим ресурсам Государственного казначейства. Исключение из этого правила представляют остатки от некоторых кредитов. Так например, остатки от кредитов на содержание соборов, монастырей, сельского и городского духовенства поступают в распоряжение духовного ведомства, а остатки от кредитов на содержание личного состава управлений и на канцелярские расходы идут на награды и пособия чиновникам.
Что касается сверхсметных кредитов, то по действующим у нас сметным правилам они должны быть испрашиваемы через Департамент государственной экономии, по предварительном сношении с министром финансов и государственным контролером, причем в представлении об открытии этих кредитов должны быть указаны причины, по которым размер или самый предмет расхода, признаваемого в данное время неотложным, не мог быть предвиден при составлении действующей сметы. Исключение из этого правила составляют сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, и затем сверхсметные кредиты по высочайшему двору. Эти кредиты испрашиваются всеподданнейшими докладами подлежащих министров, по соглашению с министром финансов, помимо Государственного Совета. Точно так же всеподданнейшими докладами министра финансов испрашиваются кредиты по расходам, относимым на счет общего занесенного в государственную роспись фонда на экстренные в течение года надобности. Наконец, непосредственному распоряжению министра финансов предоставлено открытие кредитов по некоторым неизбежным к производству расходам по системе государственного кредита, по решениям суда и по выдаче пенсий и пособий. Кроме того, в течение вакантного в Государственном Совете времени министру финансов предоставлено, в случаях особой неотложности, например, для предотвращения какого-либо народного бедствия, открывать авансом в счет сбережений по сметам кредиты на непредусмотренные сметами расходы. Но по возобновлении заседаний Государственного Совета министры, по ведомству которых были открыты означенные кредиты, должны войти с особыми представлениями об их утверждении (см. прим. на с. 359).

Лекция IV

Состав бюджета. — Обыкновенные доходы: частноправовые и общественно-правовые. — Чрезвычайные доходы. — Обыкновенные расходы. — Чрезвычайные расходы.

Бюджет, или государственная роспись доходов и расходов, должен представлять, как уже было сказано, полную картину финансов государства. В нем должны найти свое выражение все доходные статьи государства и все производимые за их счет расходные ассигнования. Такое объединение всех поступлений и платежей в одной общей росписи требует предварительного установления строгой классификации бюджета, т.е. систематизирования доходов и расходов соответственно отличающим их общим характерным признакам.
Прежде всего как теория, так и финансовая практика устанавливают разделение государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, хотя и общепризнанных точных определений этих двух категорий ни теория, ни практика не дает. В общем, можно лишь сказать, что под обыкновенными доходами и расходами понимают поступления и ассигнования более или менее постоянного характера, повторяющиеся из года в год, вытекающие из нормального положения вещей в стране и направленные к удовлетворению текущих потребностей государственного управления, а потому и легко предусмотримые при составлении государственной росписи. К чрезвычайным же доходам и расходам относят поступления и ассигнования более или менее случайного характера, направленные к удовлетворению неожиданных и вообще временных потребностей, а равно назначенные на покрытие затрат долговременного характера, выходящих за пределы сметных назначений, посильных для одного бюджетного периода. На практике провести между этими категориями вполне ясную и резкую границу невозможно, в особенности же по отношению к расходам, и потому не удивительно, что бюджеты отдельных государств представляют в этом отношении большое различие, а некоторые, как, например, бюджеты Франции и Англии, и вовсе не содержат в себе подобных разделений. У нас в России доходы и расходы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные.
Внутри указанных двух главных категорий все поступления и ассигнования могут быть сведены в несколько групп на основании отличающих их принципиальных различий. Остановимся прежде всего на делении обыкновенных доходов.
Все обыкновенные доходы по различию принципов их получения разделяются на две неравные группы: 1) частно-правовые доходы, или доходы, добываемые государством на правах частного хозяйства, и 2) общественно-правовые доходы, при получении которых государство выступает в качестве хозяйства общественного с принудительным характером.
К числу частноправовых доходов относятся доходы от государственных имуществ (земель и лесов) и промысловые доходы государства, т.е. доходы от принадлежащих государству промышленных предприятий и казенных капиталов. В этих случаях государство выступает в качестве частного хозяйства, подчиняясь действию законов конкуренции, издержек производства и прочих экономических законов, изучаемых политической экономией.
К общественно-правовым доходам относятся прежде всего доходы от промысловой деятельности государства, поставленной в монопольные условия. Этот вид государственных доходов называется иначе регалиями. Таков, например, доход государства от почты, телеграфа, монетного дела, словом, от всех тех отраслей промысловой деятельности, которые государство всецело берет в свои руки ввиду их огромного значения для общественных интересов. Вторую подгруппу общественно-правовых доходов составляют так называемые пошлины, т.е. особые сборы государства за оказываемые гражданам ‘специальные’ услуги. Так например, при отправлении правосудия государство берет с лиц, обращающихся к судебным установлениям, особые судебные пошлины, за укрепление прав собственности при переходе недвижимостей — особые крепостные пошлины и т.п. Третью, наиболее важную и продуктивную группу общественно-правовых доходов составляют в настоящее время налоги, т.е. принудительные сборы с дохода и имущества подданных, взимаемые в силу верховных прав государства ради осуществления высших целей государственного общежития. За эти принудительные пожертвования подданные пользуются выгодами общежития, безопасностью и защитой внутри и извне страны и вообще всеми теми неоценимыми благами, которые доставляют современные культурные государства. Но размер налогового бремени, падающего на каждое отдельное лицо, определяется не степенью выгод, извлекаемых им от принадлежности к данному государственному общежитию, а величиной его доходов и имущества (в прямых налогах) и уровнем его потребления (в налогах косвенных). Это показывает, что налоги уже всецело основываются на общественно-правовых началах и, следовательно, представляют собой высшую форму общественно-правовых доходов государства.
Кроме этих основных групп, входящих в отдел обыкновенных доходов государства, к числу последних должны быть также присоединены некоторые поступления в казну, носящие как бы оборотный характер и являющиеся возмещением ранее произведенных расходов государственного казначейства. Таков, например, возврат ссуд, выданных из казны по ассигнованиям прежних росписей. К числу обыкновенных же доходов относятся и пособия из специальных средств отдельных ведомств, а также из сумм сословных, земских и городских, заносимые в сметы под рубрикой пособий государственному казначейству. Сюда входят, наконец, и некоторые мелкие доходы, заносимые под рубрикой доходов разного рода.
В нашей государственной росписи раздел обыкновенных государственных доходов содержит в себе девять отделов, состоящих каждый из нескольких параграфов. Отделы эти следующие:
I. Прямые налоги.
II. Косвенные налоги.
III. Пошлины.
IV. Правительственные регалии.
V. Казенные имущества и капиталы.
VI. Отчуждение государственных имуществ.
VII. Выкупные платежи. {В 1905 году выкупные платежи отменены.}
VIE. Возмещение расходов государственного казначейства.
IX. Доходы разного рода.
Таким образом, наша русская классификация обыкновенных доходов основана на различии самих источников доходов, независимо от распределения заведования ими между министерствами. Доходы, одинаковые по существу, но находящиеся в разных сметах, показываются под одними и теми же отделами и параграфами, вследствие чего и сводка их в общую роспись не представляет затруднений.
Если обыкновенных доходов государства недостает на покрытие всех признанных неотложными расходов, то приходится прибегать к доходам чрезвычайным. К числу их в старину относились в особенности доходы от отчуждения государственной собственности в чрезвычайных размерах (продажа и раздача домен в средние века), доходы от конфискации имуществ, широко практиковавшейся повсюду в средневековых государствах, и поступления от военных контрибуций. В настоящее время, конечно, все эти источники доходов отошли на второй план, и главную роль в составе чрезвычайных ресурсов получил государственный кредит.
В нашей государственной росписи к отделу чрезвычайных доходов отнесены:
I. Вклады в Государственный банк на вечные времена.
II. Значительные единовременные поступления от специальных капиталов, обращаемых в общие средства Государственного казначейства, или от продажи крупной государственной собственности.
III. Суммы, возвращаемые частными железнодорожными обществами из облигационных средств в погашение выданных из Государственного казначейства ссуд.
IV. Поступления от займов и подобных кредитных операций.
До издания закона 1894 года к разделу чрезвычайных доходов относились у нас также и поступления от военного вознаграждения, выплачиваемого России в возмещение издержек на прежние наши военные кампании, но по закону 1894 года военное вознаграждение отнесено к разделу обыкновенных доходов по отделу возмещения расходов государственного казначейства.
Переходя к государственным расходам, остановимся сначала на рассмотрении состава обыкновенных расходов, т.е. расходов на удовлетворение текущих потребностей государства. Потребности эти, как мы уже говорили, с течением времени имеют наклонность видоизменяться и возрастать с большей или меньшей быстротой в зависимости от характера государственного управления страны и тех требований, которые предъявляются ее международной и внутренней политикой. Если, таким образом, характер государственных потребностей, виды и поводы их возникновения относятся к тем сторонам государственной жизни, которые изучаются наукой государственного права и государственной политики, то тем не менее общие размеры удовлетворения этих потребностей зависят от уровня платежных сил населения и от величины народного дохода, составляющих исходную посылку для науки государственного хозяйства. Для финансовой науки и практики представляется поэтому чрезвычайно важным правильное разделение государственных потребностей по степени их необходимости.
Безусловно необходимыми потребностями должны быть признаны, очевидно, те, без удовлетворения которых немыслимо дальнейшее существование государства. Прежде всего сюда относятся расходы по содержанию верховной власти и ее органов. Без этих расходов не могло бы происходить проявление государственной власти, а следовательно, не было бы и самого государства. Поэтому с расходами этой категории, независимо от источников их покрытия, мы встречаемся всюду, где появляется какой-либо зародыш государственной организации. В состав издержек на содержание верховной власти относятся в настоящее время расходы по содержанию монарха, его семьи и двора, а также тех учреждений научного, художественного и благотворительного характера, которые монарх берет под непосредственное свое покровительство. Расходы эти на Западе носят название цивильного листа и определяются обыкновенно при самом восшествии монарха на престол. К числу расходов по содержанию верховной власти в государствах конституционных и республиканских относятся также издержки на содержание народных представителей и законодательных учреждений, разделяющих верховную власть с главой государства. В республиках сюда входит содержание президента.
У нас в России расходы по содержанию верховной власти сосредоточены в ведении Министерства императорского двора. Из средств Государственного казначейства производится содержание государыне императрице, государю наследнику, его супруге и детям государя до совершеннолетия их, а детям наследника до совершеннолетия или до брака. На счет Государственного казначейства относится также выдача приданого великим княжнам и княжнам императорской крови. Содержание детям наследника и младшим сыновьям и дочерям императора с совершеннолетия, всем прочим великим князьям и князьям императорской крови с их семействами, а также великим княжнам и княжнам императорской крови до замужества, производится из особых удельных доходов, получающихся с имуществ и капиталов, выделенных в уделе на содержание членов императорского дома по учреждению императорской фамилии 1797 года, изданному императором Павлом I. Доходы Удельного ведомства не входят в состав государственной росписи. Не вносятся в нее также доходы от принадлежащих лично государю императору разных имений и капиталов, находящихся в заведовании Кабинета его императорского величества. К числу расходов по содержанию верховной власти относятся у нас также расходы по императорской главной квартире, исчисляемые по смете Военного министерства. В смете Министерства императорского двора находятся также и расходы на содержание императорских театров с их училищами, Академии художеств, Археологической комиссии и Музея императора Александра III.
Органы государственного управления разделяются на органы высшего правительства и органы исполнительные или подчиненного управления. Расходы по содержанию органов управления распадаются на две части: 1) издержки по содержанию собственно служебного персонала во время исполнения им своих обязанностей и 2) расходы по производству пенсий отставным чиновникам и их семействам в размерах, определяемых сроком службы служащих и величиной получавшегося ими содержания. Все эти расходы можно назвать расходами по государственному управлению в собственном смысле. В нашей государственной росписи расходы исчисляются не по предметам назначений, а по министерствам и главным управлениям, вследствие чего и расходы по государственному управлению содержатся в нескольких сметах. Особый отдел обыкновенных расходов посвящен лишь издержкам по содержанию высших государственных учреждений. Расходы по производству пенсий отнесены у нас целиком к смете Министерства финансов, составляя по росписи на 1901 год крупную цифру в 41,6 миллиона рублей.
Вторую крупную группу обыкновенных расходов составляют расходы на содержание вооруженных сил для защиты государственной территории от иноземных вторжений. Расходы этого рода возникают впервые в эпоху появления регулярных войск. В более же ранние эпохи, при существовании вассальных дружин феодальных владельцев, а у нас — при существовании поместной системы, расходы по содержанию вооруженных сил покрывались, так сказать, натуральным образом, через раздачу ленов и поместий. В настоящее время, в переживаемый нами период вооруженного мира, расходы на содержание вооруженных сил поглощают все большую и большую часть государственных бюджетов, ложась тяжелым, иногда едва выносимым, бременем на податные силы населения.
По нашей государственной росписи на 1901 год расходы Военного и Морского министерств исчислены в огромной цифре 418 млн рублей, что составляет свыше 25% всех обыкновенных государственных расходов, с включением и всех оборотных (к числу последних относятся, например, столь значительные цифры оборотных расходов, как 304 млн рублей по эксплуатации и усилению железных дорог, 148 млн рублей по расходам на казенную продажу питей и др.).
Огромный и постоянный рост расходов на государственную оборону вызывал неоднократные попытки хотя бы несколько оградить интересы Государственного казначейства посредством установления для Военного и Морского министерств так называемых нормальных предельных бюджетов. Сущность их заключается в том, что вперед, на известный ряд лет, определяются возможные размеры расходов этих ведомств, с одной стороны, с целью оградить финансовое ведомство от предъявления к нему неожиданных требований на крупные суммы, а с другой стороны — предоставить подлежащим ведомствам необходимые им средства, избавив их от неприятных ежегодных хлопот по бюджетным ассигнованиям. Кроме того, в пределах средств, определенных нормальным бюджетом, обыкновенно предоставляется ведомствам более свободное распоряжение кредитами, причем все могущие оказаться остатки также поступают в распоряжение ведомства, образуя его особые запасные фонды. Несмотря на то, что установление нормальных бюджетов противоречит основным требованиям бюджетного дела, выработанным долговременной практикой культурных государств, к этому средству приходится все-таки волей-неволей прибегать с целью хотя бы несколько гарантировать Государственное казначейство от неожиданных и крупных к нему притязаний. Но само собой разумеется, что и это единственное достоинство нормальных бюджетов совершенно отпадает при допущении наряду с ним сверхсметных ассигнований. У нас в России для военного и морского ведомств, начиная с графа Канкрина, неоднократно устанавливались нормальные бюджеты, таковые существуют для них и в настоящее время. Справедливость требует отметить, что история именно наших нормальных бюджетов представляет наиболее примеров сверхсметных ассигнований, столь противоречащих самой идее нормальных бюджетов и столь опасных для бюджетного равновесия.
За расходами на содержание армии и флота идут расходы противоположного характера, имеющие своей главной целью предупреждение вооруженных столкновений между государствами, именно расходы на содержание дипломатических представителей при иностранных державах. К числу необходимейших расходов относятся также издержки по удовлетворению потребностей в суде и охране подданных внутри государства, т.е. расходы собственно на юстицию и полицию безопасности в тесном смысле. У нас расходы на дипломатическую часть сосредоточены всецело в Министерстве иностранных дел, а расходы на юстицию — главным образом в Министерстве юстиции. К смете последнего министерства относятся также расходы на тюремную и арестантскую части, находившиеся раньше в заведовании Министерства внутренних дел. Расходы по полицейской части сосредоточиваются главным образом в смете Министерства внутренних дел, но часть этих расходов, именно расходы на содержание отдельного корпуса жандармов, значатся в смете Военного министерства.
Столь же неизбежной, а следовательно, и необходимой, потребностью должно быть, наконец, признано правильное выполнение государством своих обязательств по заключенным им займам и другим операциям с характером государственного долга. Почти во всех современных странах государственная задолженность представляет крупные размеры, так что ежегодные платежи процентов и погашения по долгам поглощают повсюду значительную часть государственных бюджетов. Если мы обратимся к рассмотрению предметов, на которые были затрачены огромные суммы, полученные современными государствами посредством займов, то увидим, что большая часть их пошла на удовлетворение расходов, вызванных войнами и преобразованием вооружения и снаряжения военных и морских сил, в соответствии с требованиями военной техники. По нашей государственной росписи платежи по займам составляют особый отдел обыкновенных расходов и на 1901 год исчислены в огромной цифре 274,9 млн рублей. В сумме этих платежей значатся как проценты, так и погашение. Впрочем, по одной статье этих платежей, именно по внутренним бессрочным займам, расходы на погашение составляют лишь ничтожную часть по сравнению с суммой, определенной на уплату процентов, а именно, по росписи на 1901 год по этой статье назначено на оплату процентов — 103,1 млн, а на погашение — всего около 0,2 млн рублей. Это происходит оттого, что по ренте, составляющей значительнейшую часть внутренних бессрочных займов, погашения не производится.
За покрытием всех этих наиболее необходимых расходов государству открывается возможность удовлетворения так называемых культурных потребностей населения. Таковы расходы на религиозные потребности и образование и расходы по содействию развитию производительных сил населения, куда входят издержки по попечению о народном здравии и общественном призрении, расходы на пути и средства сообщения (железные и грунтовые дороги, водяные пути, почта, телеграф и телефоны) и расходы по содействию всем отраслям народной промышленности (производство мелиорации, организация кредита, выдача премий, устройство выставок и тому подобные расходы, входящие в общий состав полиции благосостояния). Высокая полезность расходов, относящихся к этой категории, не может, конечно, подлежать ни малейшему сомнению. Однако бюджеты современных государств в состоянии уделять на эти культурные потребности лишь весьма незначительную долю расходов по сравнению с издержками на основные потребности государств. Правда, в этом отношении на помощь государству приходят местные самоуправления, повсюду уделяющие известную часть своих средств на удовлетворение указанных культурных потребностей. Но так как средства местных самоуправлений почти во всех государствах, за исключением Англии и Пруссии, сравнительно незначительны, то и общий итог расходов на культурные потребности из государственных и местных ресурсов оказывается повсюду весьма недостаточным. По нашей государственной росписи большинство упомянутых культурных назначений приходится на сметы ведомств, Святейшего Синода, министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, внутренних дел (врачебная и почтовая части и содержание духовенства иностранных исповеданий) и Главного управления государственного коннозаводства. Но и по всем остальным ведомствам производятся сравнительно небольшие расходы, имеющие чисто культурное значение, как, например, расходы на учебную часть, на выдачу премий и пособий из государственных сумм частным учреждениям разнообразного культурного характера и т.п.
Таковы главные категории обыкновенных расходов, т.е. расходов ‘текущего’ управления. При правильном ведении государственного хозяйства все эти расходы должны целиком покрываться из обыкновенных же доходов. Но это оказывается возможным в большинстве случаев лишь при том условии, если из бюджета обыкновенных расходов будут изъяты все капитальные затраты на предприятия, носящие долговременный характер, каковы, например, расходы по сооружению новых железных дорог или выкупу уже существующих от частных обществ, а равно крупные экстраординарные расходы, вызываемые внезапно наступающими чрезвычайными обстоятельствами — войнами, неурожаями, эпидемиями и т.п. Такого рода расходы принято поэтому выделять в особую группу чрезвычайных расходов, покрытие которых может совершаться как на счет избытков по бюджету обыкновенных доходов над таковыми же расходами, так и на особые, чрезвычайные поступления — в наше время главным образом от займов.
В нашей государственной росписи в отдел чрезвычайных расходов включены:
I. Расходы по сооружению новых железных дорог.
II. Расходы на изготовление и приобретение в чрезвычайных размерах подвижного состава и железнодорожных принадлежностей для казенных дорог, находящихся в эксплуатации, и подобные же расходы для дорог, которые строятся казной.
III. Издержки, вызываемые войной, военными экспедициями и вообще народными бедствиями, каковы неурожаи, эпидемии и т.п.
IV. Расходы по досрочной уплате капитала по государственным займам, вне текущего, условиями займа определенного, погашения их.
V. Расходы по уплате капитализированной стоимости приобретаемых в казну от частных лиц или установлений крупной собственности и иных источников дохода.

Лекция V

Бюджетный баланс. — Баланс обыкновенных расходов и доходов. — Бюджетное равновесие. — Бюджетные избытки. — Дефицит кассовый и действительный. — Значение дефицита. — Баланс чрезвычайных доходов и расходов. — Государственные займы как чрезвычайные доходы. — Производительные и непроизводительные расходы. — Заслуги императора Александра III в бюджетном хозяйстве.

В государственной росписи обыкновенные и чрезвычайные доходы и расходы должны друг с другом балансировать. Подведение баланса бюджета и составляет, как уже было сказано, одну из главных обязанностей министра финансов в бюджетном деле. В тех бюджетах, в которых придерживаются разделения доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, итоги подводятся отдельно по обеим этим категориям. Собственно балансировать должна в бюджете вся совокупность расходов и доходов, но так как более верное представление о действительном положении финансов страны дает главным образом соотношение обыкновенных доходов государства и обыкновенных же текущих его расходов, то подведение баланса между обыкновенными доходами и расходами представляет особый интерес, независимо от конечных результатов сведения всей вообще государственной росписи.
Баланс обыкновенных доходов и расходов может представить три случая: 1) бюджетное равновесие, когда сумма назначенных расходов равняется сумме ожидаемых доходов, 2) бюджетные избытки, когда обыкновенные доходы при самом исчислении их превышают сумму обыкновенных расходов, и, наконец, 3) дефицит, когда ожидаемых доходов недостаточно на покрытие всех обыкновенных расходов.
Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи. Как и во всяком правильно ведущемся хозяйстве, государственные расходы должны сообразоваться с имеющимися для покрытия их обыкновенными, так сказать нормальными, доходами. И если для покрытия некоторых чрезвычайных расходов государство может прибегать к пользованию чрезвычайными ресурсами, то для покрытия своих обыкновенных текущих расходов оно всегда и безусловно должно довольствоваться одними обыкновенными доходами. Осуществление этого правила и выражается в бюджетном равновесии.
Бюджетные избытки являются результатом благоприятного сведения государственной росписи по обыкновенному бюджету. Если превышение обыкновенных доходов над расходами предусматривается уже при самом сведении росписи, то в таком случае получающиеся избытки зачисляются на покрытие части чрезвычайных расходов, предусматриваемых той же государственной росписью. Гораздо чаще бюджетные избытки появляются уже по выполнении государственной росписи, завися как от превышения действительного поступления доходов, над их исчислениями, так и от невыполнения некоторых расходов полностью или частью. Случается, что такие превышения доходных поступлений против ожиданий сметы продолжаются в течение целого ряда лет, в результате чего из них накопляются значительные запасные фонды, составляющие так называемую наличность Государственного казначейства.
Нередко высказываются мнения против накопления подобного рода бюджетных избытков в запасные фонды. Указывая на то, что собирание доходов государством не является самостоятельной целью, а лишь средством для покрытия его текущих расходов, предлагают две меры для устранения бюджетных избытков — или сократить на всю сумму бюджетных избытков податное бремя населения, или же соответственно увеличить текущие государственные расходы. Однако нельзя не видеть, что такие советы применимы далеко не ко всякой стране. Действительно, в странах с развитой хозяйственной жизнью и с равномерным распределением народного труда по различным отраслям производительной деятельности, устойчивость, регулярность государственного доходного бюджета обеспечивается своего рода взаимным страхованием многообразных статей поступления, покоящихся на столь же разнообразных источниках национального дохода. В таких странах, как бы застрахованных в бюджетном отношении, быть может, и нет особой нужды в запасных фондах. Но совсем иное приходится сказать о странах экономически недоразвитых, где население живет преимущественно доходами от одного земледельческого промысла, от изменчивой судьбы которого зависит участь большей части государственного бюджета. В подобного рода странах, очевидно, запасные средства ‘про черный день’ являются существенным условием для поддержания бездефицитного государственного хозяйства. Помимо этого, бюджетные избытки во всяком случае свидетельствуют о благоприятном положении баланса обыкновенных доходов и расходов страны. А так как по этому балансу судят об общем состоянии ее финансов, то с этой стороны понятно крупное значение бюджетных избытков для упрочения международного доверия к государству и его финансовым обязательствам.
Противоположное явление представляет так называемый дефицит, т.е. недостача государственных доходов на покрытие его текущих расходов. Иногда дефицит выясняется уже при самом составлении росписи, иногда же он открывается лишь при исполнении ее. В последнем случае он может быть случайным, временным явлением, зависящим, например, от запоздалого поступления государственных доходов или скорейшего, вопреки предположением, наступления государственных расходов. Для покрытия такого кассового дефицита лучшим средством является обладание государством свободной казначейской наличностью, составленной из бюджетных избытков от прежних росписей. В случае отсутствия таких запасов Государственное казначейство может покрыть кассовый дефицит посредством выпуска краткосрочных обязательств казначейства, погашаемых вслед за допоступлением запоздавших доходов (билеты Государственного казначейства).
Неизмеримо вреднее и опаснее такого временного кассового дефицита дефицит действительный, возникающий вследствие действительной недостачи средств на покрытие текущих государственных потребностей. Такой дефицит является первейшим и вернейшим признаком финансового ослабления. С внешней стороны, впрочем, бюджетный дефицит в государственном хозяйстве обыкновенно даже вовсе не обнаруживается во всей своей реальности, как это бывает в том частном хозяйстве, которое лишено возможности воспользоваться чрезвычайными ресурсами. Если дефицит предвидится при самом составлении государственной росписи, то в ней же указываются и средства для его покрытия, для чего служат главным образом государственные займы. Тем не менее бюджетные дефициты явственно обнаруживают болезненное состояние государственных финансов, а с тем вместе и всего государственного организма.
В финансовом отношении бюджетный дефицит означает, что страна желает жить выше своих средств, что она установила такой уровень обычных потребностей, для поддержания которого у нее не оказывается достаточных податных сил. При таких условиях стране остается лишь разложить бремя своих обыденных трат на плечи будущих поколений, эгоистически забывая, что каждое поколение имеет свои собственные и притом неизменно прогрессирующие нужды. Выступление государства на путь прожиточного кредита тотчас же отражается на его дальнейшей кредитоспособности, а с тем вместе дискредитирует и всю массу его прежних долговых обязательств, ибо доверие к исправности платежей покоится на финансовом благоустройстве страны. Международная расценка долговых обязательств страны понижается, ссудный процент возрастает и государственный кредит потрясается в своих основах.
В народно-хозяйственном отношении такое потрясение государственного кредита влечет за собой самые неблагоприятные последствия. Владельцы государственных долговых обязательств терпят имущественный ущерб соответственно понижению капитальной расценки бумаг. Иностранные держатели дискредитированных фондов стремятся сбыть их с рук и в изобилии выбрасывают их на рынок. Государственные фонды становятся чрезвычайно подвижным биржевым материалом, постоянно угрожая обратным приливом в задолженную страну со всеми вредными оттого последствиями для расчетного баланса страны и благоустройства ее денежной системы. Понижение расценки государственных бумаг и повышение уплачиваемого по ним процента имеет своим последствием общее повышение ссудного процента в стране, что оказывает угнетающее действие на все производительные сферы страны, удорожая необходимый им оборотный капитал.
Наконец, и в политическом отношении дефицитное финансовое хозяйство с его угнетающим действием на государственный кредит, несомненно, должно оказывать столь же удручающее влияние и на свободу международного самоопределения страны, умаляя ее авторитет в международных действиях. Дефицитное хозяйство поражает два главнейших военных ресурса, без которых немыслимо ведение сколько-нибудь значительных войн — государственный кредит и выпуск бумажно-денежных знаков. Оба они утрачивают при существовании дефицитов способность к вызываемому военными обстоятельствами напряжению и оба налагают на страну, в случае необходимости обращения к ним, более тяжкие жертвы.
Таков огромный вред, причиняемый финансовому хозяйству, а вместе с тем и всему государственному организму, появлением дефицитов в обыкновенном государственном бюджете. К их устранению надо принимать самые быстрые и энергичные меры. Средством для этого может служить, с одной стороны, строгая экономия в государственных расходах, а с другой стороны — повышение существующих и введение новых налогов и вообще изыскание новых источников дохода. Обращение к государственным займам может быть оправдано лишь как мера временная, чрезвычайная, притом для покрытия дефицитов, появляющихся внезапно вследствие наступления каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Но уже при составлении государственной росписи на следующий год финансовое ведомство должно принять все меры к полному покрытию обыкновенных расходов государства обыкновенными же доходами. На случай появления такого внезапного дефицита в высокой степени полезным оказывается существование запасного фонда из ранее накопленных бюджетных избытков.
Другой характер и иное значение имеет баланс чрезвычайных доходов и расходов. Здесь, в составе чрезвычайных доходов, поступления от государственных займов могут занимать вполне законное место, и обсуждению подлежит лишь вопрос о допустимых размерах обращения к государственному кредиту, о границах использования этого ресурса, определяемых как характером государственных расходов, так и общей совокупностью финансовых условий страны.
Относительно покрытия чрезвычайных расходов государства посредством займов существуют два противоположных воззрения. По мнению одних, государственный кредит является вообще крайне вредным и опасным средством, прибегать к которому дозволительно лишь в крайних случаях, когда этого требует спасение чести или даже самого существования государства. Указывают, что государственный кредит вовсе не избавляет его от необходимости усиливать податную тягость народа, но ведет лишь к продолжению ее на целый ряд лет, закабаляя население и легко приводя государственное хозяйство к полной несостоятельности. Поэтому для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы прямо на счет усиления налогов, не исключая даже и расходов на ведение войн.
Другие относятся к государственному кредиту, напротив, чересчур оптимистически. По этому воззрению, государственный кредит есть главный двигатель общественного прогресса, так что по величине государственного долга можно судить об успехах государства в деле удовлетворения требований и запросов, предъявляемых к нему постоянно развивающейся жизнью. Если государство мало пользуется кредитом, то это доказывает, что или оно слишком мало берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач и недостаточно заботится об интересах населения.
Оба этих воззрения представляют очевидные крайности. Несомненно, без государственного кредита обойтись в настоящее время ни одно государство не в состоянии, как это и доказывает повсеместная практика финансового дела. Притом обращаться к государственному кредиту приходится не только тогда, когда государству угрожает прямая гибель, но и в других случаях. Ни выполнение крупных социально-экономических реформ, как наша крестьянская реформа 1861 года, ни сооружение в большом масштабе усовершенствованных путей сообщения немыслимо без обращения к государственному кредиту. Возложить все эти расходы на плечи одного поколения, покрыв их из одного, двух, трех, даже десяти бюджетных периодов, значило бы в большинстве случаев истощить, если не вовсе подорвать, платежные силы населения и тем неминуемо обречь его на долгий упадок. Подобное податное переобременение одного поколения являлось бы и несправедливым по существу, так как выгодами от осуществления социальных реформ, от сооружения сети железных дорог и тому подобных капитальных затрат долговременного значения воспользуются и последующие поколения. Что же касается таких чрезвычайных обстоятельств, как наступление войн, то здесь государство становится в положение необходимой обороны, а в этом положении, как известно, почти все средства защиты считаются дозволенными. Недостаток текущих, наличных средств, иссякли все сбережения — обращаются к займам, при невозможности заключить их по добровольному соглашению они заключаются принудительно, как это неоднократно имело место в финансовой истории, наконец прибегают к усиленному выпуску бумажных денег ценой полного расстройства денежного обращения.
С другой стороны, было бы неправильно преувеличивать значение и пользу государственного кредита. Преувеличения эти вытекают из известного учения о производительных и непроизводительных государственных расходах. Под производительными расходами понимают такие затраты государственных средств, следствием которых является непосредственно полезный экономический результат в виде нового доходоприносящего предприятия, например железной дороги, или в виде повышения общего хозяйственного благосостояния страны, как, например, при затратах мелиорации. Непроизводительными же расходами считают, напротив, такие затраты, которые не оставляют после себя видимого экономического улучшения. Первого рода затраты как бы возмещаются своим экономическим эквивалентом и потому не составляют будто бы бремени для населения. Отсюда вывод, что производительная затрата займов всегда и при всяких условиях доставляет выгоды народному хозяйству.
Несостоятельность изложенного взгляда очевидна. Прежде всего далеко не все займы, заключаемые государствами, получают производительное назначение в указанном смысле: напротив, большая часть займов была вызвана войнами, и следовательно, менее всего преследовала производительные цели. Затем и самое учение о производительных и непроизводительных расходах является весьма условным и скорее даже ложным в своем корне. По этому учению расходы на образование, за охрану безопасности, на устройство судебных учреждений и т.п. войдут в разряд непроизводительных, а между тем именно путем этих расходов и создаются главнейшие условия, обеспечивающие развитие производительных сил народа и способствующие упрочению его благосостояния. В создании таких условий и в обеспечении необходимого порядка для правильного функционирования народного труда и заключается гарантия ‘воспроизведения’ населением государственных расходов, хотя бы непосредственно эти расходы и не создавали новых прибыльных источников для казны или для самого населения.
Таким образом, очевидно, что одинаково полезными могут явиться и займы, заключенные для непроизводительных в указанном смысле целей, каковы, например, займы для проведения каких-либо социальных реформ, преследующих преимущественно общественные, а не экономические цели. Но, с другой стороны, как эти займы, так и займы будто бы производительные могут оказаться пагубными для государственного хозяйства при неумеренном пользовании государственным кредитом. Не надо забывать, что покрытие каких угодно расходов из средств, добытых путем кредита, является всегда лишь отсрочкой, обходом покрытия их податным путем. Делать долги не трудно, но, накопляя их, приходится все большую и большую часть обыкновенных доходов государства уделять на уплату процентов и погашения по заключенным займам, а следовательно, приходится сокращать и ту небольшую часть этих доходов, которая расходуется на культурные потребности постоянного характера. Наконец, и самая возможность обращения к государственному кредиту не безгранична. По достижении известной степени задолженности кредитоспособность государства ослабляется, и оно лишается удобного источника к получению единовременно крупных средств при наступлении в них чрезвычайной надобности. Все это говорит за умеренность и строгую обдуманность в пользовании государственным кредитом.
В заключение общего учения о бюджете, нельзя не отметить, что нашей русской финансовой практике, к сожалению, знакомы многие заблуждения в области бюджетного дела. Русскому государственному хозяйству приходилось не раз встречаться с дефицитами, с обращением к прожиточному кредиту. Тяжелые военные испытания также оставили за собой след в государственной задолженности как по консолидированным займам, так и по чрезмерным выпускам бумажных денег. Хотя сметные правила были установлены у нас еще в 1862 году, но и после того сверхсметные кредиты неоднократно опрокидывали бюджетное равновесие, делая тщетными все попытки министров финансов установить нормальный порядок вещей в бюджетном деле. Достигнутое, наконец, укоренение в нашем бюджетном хозяйстве добрых правил государственного домоводства составляет одну из высоких заслуг императора Александра III. Непреклонное решение почившего монарха стоять на страже охраны бюджетного равновесия, тщательно соразмеряя расходы с доходами, создало органический фактор бездефицитного сведения наших государственных росписей. Можно сказать, что в этом отношении император Александр III был самолично министром финансов России, ибо его величеству не раз благоугодно было принимать на себя ‘тяжелую обузу Министерства финансов’, умеряя расходные требования всех ведомств, не исключая и военного, и в особенности отклоняя испрошения сверхсметных кредитов — этого главного врага бюджетного равновесия. В то же время мирная политика почившего государя обеспечила народу возможность значительного преуспеяния по многим отраслям народного хозяйства, что, в свою очередь, укрепило наши государственные финансы и обусловило быструю смену дефицитов регулярными избытками в бюджетах.
Выяснив происхождение, порядок составления, состав и характер выполнения государственных бюджетов, обратимся к рассмотрению отдельных видов государственных доходов.

Лекция VI

Налог. — Принципиальные требования системы налогов. — Субъект, объект и мера налога. — Прямые и косвенные налоги. — Раскладочные и окладные налоги.

Налогами называются установленные законом обязательные денежные взносы населения на удовлетворение государственных нужд. Основание права государства взимать известную долю с имущества граждан на удовлетворение своих потребностей заключается в безусловной необходимости государственной организации для человеческого общежития и в чрезвычайной важности осуществляемых государственной властью задач, которые ни усилиями единичных лиц, ни деятельностью менее сильных организаций достигнуты быть не могут. Однако государство, обладая правом отчуждать в свою пользу посредством налогов некоторую долю имущества частных лиц, должно руководствоваться в своей налоговой политике определенными этическими и экономическими началами, в противном случае, отягощая население несправедливыми и непосильными сборами, оно подрывало бы самый смысл и разумное основание своего существования.
Принципиальные требования правильной системы налогов были указаны еще Адамом Смитом и могут быть формулированы в следующих четырех положениях. Во-первых, налоги должны быть всеобщими, т.е. к участию в платеже налогов должны быть привлекаемы все лица и хозяйства, пользующиеся охраной данного государства, во-вторых, налоги должны быть равномерными, т.е. необходимо распределять налоги сообразно платежной способности каждого, в-третьих, должно стремиться к возможному удешевлению издержек взимания налогов, чтобы население как можно меньше переплачивало сверх того, что действительно остается в распоряжении государства на покрытие его расходов, в-четвертых, налоги должны быть взимаемы в наиболее удобной для плательщиков форме, т.е. время, место и способ уплаты налогов должны быть согласованы с хозяйственными интересами плательщиков. К этим четырем требованиям налоговой политики, охраняющим интересы населения, в наше время необходимо присоединить еще и фискальное требование, которому должна удовлетворять налоговая система, а именно, она должна отличаться продуктивностью и эластичностью, т.е. быть способной доставлять государству значительные и притом неизменно прогрессирующие ресурсы. Последнее требование представляется крайне важным ввиду беспрерывного роста государственных потребностей в современных государствах. Устройство системы налогов, удовлетворяющей всем указанным требованиям, представляет собой чрезвычайно сложную и трудную задачу, и нисколько не удивительно, что все существующие на практике системы в большей или меньшей степени лишь приближаются к достижению этих требований, но еще очень далеки от полного их удовлетворения.
Прежде чем перейти к изложению отдельных видов и типов налогов, нам следует остановиться на выяснении некоторых вопросов общей теории обложения.
При всяком обложении необходимо установить, во-первых, кто должен нести налог, т.е. кто является субъектом налога, во-вторых, из какой части имущества плательщика налог должен взиматься, т.е. что является объектом налога, и, в-третьих, каков размер платежной обязанности субъекта, т.е. какой величины должна быть доля, взимаемая с данного имущества.
Ответ на первый вопрос — кто является субъектом налога — согласно указанному выше требованию всеобщности налогов, должен быть формулирован так: все пользующиеся охраной государства должны нести податное бремя, т.е. обязанности платить налоги распространяется на все физические и юридические лица, находящиеся в пределах страны. От нагловатого бремени не должны быть освобождаемы и иностранцы, проживающие в стране, так как наравне с гражданами данного государства они пользуются охраной и услугами государственной организации и, следовательно, должны участвовать в несении налогового бремени. Принцип всеобщности налогов сделался, однако, господствующим лишь в недавнее время. В средние века высшие классы населения (дворянство и духовенство) были свободны от платежа прямых налогов, лежавших исключительно на низших классах населения. Уплата прямых налогов считалась признаком принадлежности к низшему сословию. У нас деление на податное и неподатное сословия сохранилось и поныне, хотя оно уже утратило свое историческое основание, так как к обложению одинаково привлекаются и высшие, и низшие классы общества. Тем не менее практика обложения должна допустить некоторые изъятия из принципа всеобщности обложения. Так например, от платежа налогов во всех странах освобождаются главы государства, а от платежа прямых налогов освобождаются представители иностранных держав.
Переходя к объекту или источнику налога, следует сказать, что объектом налога может служить вообще имущество плательщика. Но во всяком имуществе должно различать капитал и доход. Как мы уже знаем, капиталом называется та часть имущества, которая служит для производства новых ценностей, а доходом — прирост имущества, получаемый от производительной затраты капитала. Очевидно, капитальная часть имущества должна быть по возможности освобождаема от обложения, так как всякий ущерб в размерах капитала ослабляет производительную деятельность страны. Покрывать государственные расходы из народного капитала было бы равносильно тому, как если бы частное лицо, не удовлетворяясь получаемым доходом, стало бы растрачивать свое имущество. Таким образом, объектом или источником налога должен служить преимущественно народный доход. Но надо различать доход валовой и чистый. Первый включает в себя не только чистый прирост, но и издержки производства. Если бы объектом налога являлся валовой доход, то при известной высоте обложения была бы затронута и часть капитала в виде издержек производства и, следовательно, производству новых ценностей был бы нанесен ущерб. Очевидно, нормальным, правильным источником налога должен служить исключительно чистый доход.
Определив, кто должен нести налоги и из какого источника их следует черпать, мы остановимся теперь на вопросе о мере или доле налогового обложения. Простейший способ определения доли обложения заключается в установлении пропорционального налога. Например, определяется налог в 1% с дохода, и, следовательно, доход в 300 рублей будет обложен 3 рублями, в 500 рублей — 5 рублями, в 1000 рублей — 10 рублями и т.д. Однако эта система пропорционального возрастания налога слабо удовлетворяет требованиям равномерности обложения. Лицу, получающему ежегодный доход в 10 000 рублей, гораздо легче уплатить 100 рублей в год, нежели лицу, весь доход которого равняется 300 рублям, уплатить 3 рубля. У первого, за удовлетворением всех необходимых потребностей, остается еще значительный избыток средств, у второго же едва их достаточно на покрытие насущных жизненных потребностей.
Во избежание такой неравномерности пропорциональной системы обложения практикуются два приема. Первый состоит в том, что от обложения совершенно освобождается определенный минимум дохода, необходимый для покрытия насущнейших потребностей. Такое изъятие от обложения доходов ниже определенного уровня удовлетворяет не только требованию справедливости и гуманности, но и правильному экономическому и финансовому расчету. Обложение должно по возможности опираться на благонадежные источники. Обременение налогами неимущей части населения ведет часть к накоплению недоимок, которые и служат показателем неудовлетворительности оснований налоговой системы или способов ее применения.
Однако допущение свободного от обложения минимума дохода лишь смягчает неравномерность пропорциональных налогов, но не устраняет ее вполне. Притом же пропорциональные налоги отличаются слабой продуктивностью. Доля пропорционального налога не может быть очень высока, ибо в противном случае менее значительные доходы будут слишком обременены. Для установления более действительной равномерности и продуктивности обложения имеется второе средство, состоящее в прогрессивном повышении налога вместе с увеличением размера дохода. Так например, если с дохода в 300 рублей установлен налог в 0,5%, то с 500 рублей взимается 0,75%, с 1000 рублей — 2%, с 2000 рублей — 3%, с 3000 рублей — 5% и т.д. Конечно, рост прогрессии может быть весьма различен и прекращаться на любом уровне. Преимущество прогрессивного обложения подтверждается многими соображениями. Как мы уже сказали, прогрессивная система обложения отличается большей продуктивностью, достигаемой притом без обременения несостоятельной части населения. Затем нельзя не видеть, что крупные доходы и имущества обладают не пропорциональной, а прогрессивной экономической силой накопления богатств. Наиболее доходные предприятия требуют от участников значительных капиталов, лица, обладающие большим доходом и имуществом, имеют больше шансов быстрее богатеть, чем лица с малым доходом.
Не следует, однако, забывать, что и наиболее совершенная система обложения не обеспечивает полной равномерности в распределении податного бремени среди населения. Причина этого кроется в явлении, известном под именем переложения налогов. Дело в том, что в силу существующей в экономической жизни борьбы интересов каждый стремится переложить часть лежащего на нем налогового бремени на других лиц, находящихся с ним в экономической связи. Так например, производитель товара, уплативший при производстве его определенный сбор, стремится возместить этот сбор в цене товара, т.е. вернуть с покупателя сумму, затраченную на уплату налога, купец, уплативший таможенную пошлину, взыскивает ее с покупателя, повышая соответственно цену товара, и, в конце концов, налоговое бремя ложится на потребителя товара.
Вообще при выборе системы обложения следует сообразоваться с исторически сложившимся социальным строем государства, так как прямолинейное проведение правильных с внешней цифровой стороны схем налогов может глубоко противоречить установившимся условиям быта населения и с этой точки зрения являться несправедливым.
Переходя к классификации налогов, мы остановимся прежде всего на разделении налогов на прямые и косвенные.
Прямыми налогами называются те, которые взимаются с владения ценностями или с производства ценностей (с имущества и дохода), косвенными же те, которые взимаются с потребления ценностей (с расхода и пользования вещами).
Что касается сравнительных преимуществ и недостатков прямого и косвенного обложения, то в пользу прямых налогов можно прежде всего сказать, что они отличаются большей равномерностью, нежели косвенные налоги. Основываясь на предварительной, более или менее точной оценке имущественной состоятельности плательщиков, прямые налоги более соразмеряются с платежной способностью граждан. Напротив, косвенные налоги, падая большей частью на предметы общераспространенные, потребление которых не находится в прямом соответствии с имущественной состоятельностью потребителей, ложатся особенно тяжело на бедные классы населения и нередко оказываются обратно пропорциональными к средствам плательщиков. Затем взимание прямых налогов не нуждается в сложной организации по надзору за производством, сбытом и потреблением товаров, как это имеет место при взимании косвенных налогов, и потому обходится дешевле. Вместе с тем прямые налоги не требуют надзора и регламентации промышленной деятельности, как это неизбежно при косвенном обложении. Вмешательство правительственной власти при косвенном обложении в частно-хозяйственную деятельность нередко задерживает правильное развитие промышленности. Иногда вследствие тяжести налога мелкие предприятия погибают, и обложенное налогом производство сосредоточивается в немногих крупных предприятиях. В бюджетном отношении преимущество прямых налогов заключается в том, что они обеспечивают государству большую определенность и устойчивость бюджета. Поступление прямых налогов отличается, в общем, большей регулярностью, нежели косвенных налогов, так как первые взимаются с заранее подвергнутых оценке имуществ и доходов, а вторые — с потребления, размеры которого подвергаются, в зависимости от разнообразных причин, значительным колебаниям.
Несмотря, однако, на эти несомненные преимущества прямого обложения, оно не занимает преобладающего места в современных податных системах. Причиной тому являются некоторые недостатки системы прямых налогов в фискальном отношении. Прямые налоги не могут обеспечить продуктивного обложения народных масс, и посредством этих налогов трудно собрать с народных масс те колоссальные суммы, какие требуются современными бюджетами. Затем уплата прямых налогов для слабообеспеченных классов населения представляет крайне тягостную повинность, взимание же их, сопровождаясь вторжением сборщика в частную жизнь, вызывает нередко принудительные меры взыскания и все-таки не обеспечивает безнедоимочности поступления. Между тем та же народная масса, переплачивая на предметах косвенного обложения, иногда мало заметно для себя, копейками вносит в казну огромные суммы. В большинстве современных бюджетов европейских государств доход от косвенных налогов составляет от 70 до 80% всей суммы, поступающей от налогов. У нас за 1899 год прямых налогов поступило 121,3 млн, косвенных — 669 млн и, кроме того, от казенной продажи питей — 110,5 млн рублей, таким образом, на прямое обложение у нас приходится не более 16% двух последних поступлений. Особая продуктивность косвенного обложения объясняется не только тем, что косвенные налоги вносятся малыми, незаметными долями при покупке обложенных товаров, но и тем, что во всех прогрессирующих в экономическом отношении странах потребление быстро возрастает. Без всяких изменений в размерах самого налога косвенное обложение дает государству все более и более возрастающий доход вследствие увеличения численности населения, роста благосостояния и т.д.
Помимо высокой продуктивности, косвенные налоги отличаются еще и некоторыми другими преимуществами. Так, косвенные налоги падают одинаково на всех жителей страны безразлично, состоят они подданными государства или нет. Иностранцы, пребывающие кратковременно в стране, обыкновенно ускользают от прямого обложения и тем создают себе в податном отношении несправедливые льготы сравнительно с местными жителями. Косвенные налоги хотя отчасти привлекают и иностранцев к участию в расходах на поддержание того государственного порядка, удобствами и выгодами которого они пользуются во время своего пребывания в стране. Затем посредством косвенных налогов государство получает возможность до некоторой степени регулировать народное потребление. Повышая размер налога и тем удорожая тот или иной продукт, государственная власть может влиять на уменьшение размеров его потребления в видах, например, народного здравия, общественной нравственности и т.п., как это имеет место в отношении спиртных напитков. С другой стороны, косвенное обложение может служить в руках правительства средством поощрения тех или иных производств. Так например, повышением или понижением таможенных ставок те или другие отрасли промышленности могут быть поставлены в особо благоприятные условия производства и сбыта своих продуктов.
Наряду с перечисленными достоинствами косвенного обложения следует указать и на многие недостатки его. Кроме уже помянутых недостатков, как то: стеснения промышленности вследствие строгой и мелочной регламентации приемов производства, угнетения мелкого производства и сосредоточения обложенных отраслей промышленности в немногих руках, — косвенное обложение оказывает еще и некоторые другие вредные влияния на экономическую жизнь страны. Так, косвенные налоги, когда они входят в состав издержек производства, значительно увеличивают размеры необходимых для таких производств оборотных средств и тем отвлекают капиталы от других производств. Затем, удорожая товары, косвенные налоги стесняют народное потребление, что, с одной стороны, действует угнетающим образом на развитие промышленности, а с другой — нередко вредно влияет на народное питание. Материальные лишения, которые связываются с косвенным обложением предметов потребления, усиливаются еще и тем, что вздорожание обложенных продуктов оказывается не пропорциональным размеру налога, но выше, так как между производителем продукта и потребителем существует целая цепь посредников, из которых каждый возмещает уплаченный авансом налог с известной надбавкой в свою пользу. Но главнейшим недостатком косвенных налогов является крайняя неравномерность их. Косвенные налоги, падая обыкновенно на наиболее распространенные предметы потребления, особенно обременительны для малоимущих классов. Замечено вообще, что тягость косвенных налогов обратно пропорциональна размеру дохода: чем меньше доход, тем большую часть его отбирают косвенные налоги. Тяжесть косвенного обложения естественно увеличивается с возрастанием числа членов семьи, в которой плательщиком за многих является один работник.
Из сделанного обзора сравнительных преимуществ и недостатков прямого и косвенного обложения вытекает, что финансовая система, основанная на каком-либо одном из этих типов обложения, не может удовлетворить современным требованиям. Лишь сочетанием прямых и косвенных налогов может быть создана более или менее удовлетворительная система обложения, которая способна, не отягчая особенно плательщиков, не подрывая благосостояния массы населения и не препятствуя экономическому развитию страны, доставлять государству достаточные средства для покрытия его потребностей.
Кроме деления налогов на прямые и косвенные, следует указать еще на одно общее разделение налогов, а именно, по способу взимания различаются налоги раскладочные или распределительные и долевые или окладные. Раскладочными называются такие налоги, относительно которых заранее определяется общая сумма, подлежащая поступлению в казну со всего населения или известной группы плательщиков, а затем эта сумма распределяется между частями государства, округами, общинами и т.д., а внутри их — между отдельными группами плательщиков и, наконец — между отдельными лицами, входящими в состав этих групп. Долевыми или окладными называются налоги, в которых заранее определяется лишь известный оклад, общая же сумма поступления исчисляется вперед только приблизительно, с большей или меньшей вероятностью. Каждый из этих двух типов налогов имеет свои преимущества и недостатки. Достоинство раскладочных налогов заключается в том, что сумма поступления заранее определена и может представлять опорный пункт для сметных предположений финансового управления, в долевых же налогах сумма поступления исчисляется лишь приблизительно, причем возможны даже очень крупные ошибки в ожиданиях. С другой стороны, окладные налоги имеют способность, без изменения в размере оклада, естественно возрастать вместе с ростом народного благосостояния и населения, между тем как в раскладочных налогах увеличение поступления может быть достигаемо лишь путем повышения раскладываемой суммы.

Лекция VII

Прямые налоги. — Виды прямых налогов: налоги имущественные, промысловые, подоходные и личные. — Поземельный налог. — Оброчная подать. — Выкупные платежи. — Подомовой налог. — Квартирный налог. — Налоги на роскошь. — Промысловый налог. — Подоходный налог. — Налоги на денежные капиталы. — Личные налоги.

Переходим к рассмотрению отдельных видов прямых налогов. Прямые налоги, смотря по объекту, разделяются на имущественные, промысловые, подоходные и личные. К имущественным принадлежат налоги, объектом которых является имущество (земля, недвижимость, денежный капитал и т.п.), а основанием к обложению служит владение или пользование соответственным имуществом. Промысловыми называются налоги, в которых основанием обложения служит занятие определенным промыслом, свидетельствующее о налогоспособности данного лица. Подоходными называются налоги, объектом которых служит чистый доход, весь вообще, или же с отдельных имуществ, промыслов и т.д. Наконец, личными называются налоги, объектом которых является самое лицо, независимо от имущественной состоятельности и налогоспособности его.
Одним из древнейших и самых распространенных видов прямого обложения является поземельный налог. Объектом этого налога служит редкий доход с земли, средним же доходом называется тот доход, который признается нормальным при данном состоянии сельского хозяйства в данной области государства. Правильная организация поземельного налога требует предварительного описания и оценки доходности земель для выяснения размера среднего дохода. Такое описание земель называется земельным кадастром. Кадастр бывает двух родов: валовой, когда земля в общей массе различается по роду угодий (пахотные земли, луга, выгоны, леса и т.п.) и по каждому угодью измеряется количество земли и определяется средняя доходность, и участковый или специальный, когда оценка доходности производится не только по разрядам угодий, но и по отдельным участкам. Земельный кадастр представляет чрезвычайно сложную и продолжительную операцию. Так например, во Франции кадастр, начатый в 1807 году, был закончен лишь в 1850-м. В настоящее время производство кадастра облегчается так называемой ипотечной системой, в основании которой также лежит точное описание земельной собственности для целей обеспечения земельного кредита.
В России указание на существование поземельного налога под именем посошной подати встречается уже в татарский период. Опись земель для положения их в оклад составляла предмет так называемых писцовых книг, или книг посошного письма. В XVII веке посошная подать заменяется подворной, а при Петре I последнюю сменяет подушная подать. С тех пор до 1870-х годов поземельный налог исчезает из нашей системы общегосударственных налогов. Однако земельные владения продолжают нести разные, так называемые местные, повинности. Некоторые из этих повинностей (содержание полиции, шоссе, почтовых станций и др.) были с 1875 года переложены в размере 0,25 части на земли под именем государственного поземельного налога. Общая сумма этого налога с каждой губернии определяется помножением числа десятин подлежащей обложению земли на утверждаемой в законодательном порядке средний по губернии оклад налога с десятины удобной земли и леса. Величина окладов по закону 1884 года колеблется между 0,25 копейки и 17 копейками с десятины, но в настоящее время в силу высочайшего манифеста 14 мая 1896 года в течение 10 лет в Европейской России величина окладов понижена наполовину против существовавших средних по губерниям окладов, а в тех губерниях, где средний подесятинный оклад превышал 10 копеек, установлен оклад в 5 копеек. Сумма поземельного налога, назначенная на губернию, в земских губерниях распределяется губернским земским собранием между уездами соответственно ценности и доходности земель каждого из них, а в пределах уезда разврстывается между отдельными владельцами уездной земской управой на основаниях, устанавливаемых уездным земским собранием для всех вообще земельных сборов, в губерниях не земских те же обязанности лежат на соединенном присутствии губернского распорядительного комитета и губернского по крестьянским делам присутствия. В 1899 году у нас поступило государственного поземельного налога 9,4 миллиона рублей.
Особый вид поземельного налога составляют у нас оброчная подать и выкупные платежи.
Оброчная подать образовалась из добавочного к подушной подати душевого сбора с сельских сословий, свободных от крепостной зависимости. Целью такого добавочного сбора было уравнение в платежах государственных крестьян с крестьянами помещичьими, которые, кроме подушной подати, вносили еще оброк своим помещикам. Первоначально добавочный сбор был установлен в 1724 году с украинских однодворцев и в том же году распространен на прочие разряды государственных крестьян. Со второй половины XVIII столетия под влиянием возраставших государственных потребностей началось постепенное повышение душевного сбора. Но, вместе с тем, обнаружилось, что обложение крестьян разных местностей одинаковым душевым сбором неуравнительно, ввиду чего для согласования обложения с качеством земли и с зажиточностью крестьян губернии были разделены в 1798 году на четыре класса, и для каждого класса был назначен особый оклад добавочного сбора. В 1810 и 1812 годах эти оклады были вновь повышены, причем добавочный сбор получил впервые название оброчной подати. Так как и по разделении губерний на классы оброчная подать продолжала оставаться налогом личным, несогласованным с доходностью земли, то для переложения этой подати с душ на землю были предприняты в 1843-1859 годах особые кадастровые работы, результатом которых явилось установление подесятинных окладов, определенных через отчисление в подать доли оценочного дохода с земли.
Затем по положению 1866 года казенные земли были отведены государственным крестьянам в надел за определенный по владенным записям ежегодный платеж государственной оброчной подати. С наступлением срока переоценки оброчной подати, государственные крестьяне в Европейской России были переведены с 1 января 1887 года на выкуп, через обращение оброчной подати в выкупные платежи, путем повышения ее до размера подушной подати, сложенной с государственных крестьян.
С сибирских государственных крестьян оброчная подать взыскивалась до самого последнего времени, и только с 1899 года она переложена с душ на землю.
Выкупными платежами (см. прим. на с. 381) называются установленные со времени освобождения помещичьих крестьян платежи для вознаграждения помещиков за предоставленные в пользование крестьян земельные наделы. Выкупная цена надела была определена капитализированием годового оброка из 6%, т.е. помножением суммы годового оброка на 16 2/3, причем правительство взяло на себя обязанность ссудить крестьян необходимой им выкупной суммой, крестьяне же обязывались вносить ежегодно, в течение 49 лет 6% с выкупной ссуды. В 1863 году положение о выкупных платежах было распространено и на бывших удельных крестьян, а с 1 января 1887 года, как уже было сказано, в выкупные платежи преобразована была и оброчная подать с бывших государственных крестьян, для которых срок выкупа назначен в 44 года. В начале 80-х годов выяснилось, что оклады выкупных платежей, установленные соответственно размерам крестьянских оброков времени освобождения, падают весьма неуравнительно на крестьянские хозяйства и в некоторых случаях им непосильны. Вследствие этого, в 1881 году в 49 губерниях Европейской России годовые оклады были понижены, и общая сумма понижения установлена была в 12 миллионов рублей. Но и после такого облегчения выкупные платежи продолжали поступать со значительными недоимками, особенно после неурожаев 1891 и 1892 годов. Поэтому в 1894 году было предоставлено министру финансов (по соглашению с министром внутренних дел) разрешать отсрочку и рассрочку недоимок выкупных платежей без ограничения суммы и продолжительности льготы, причем ежегодные на погашение недоимки взносы не должны превышать годового оклада выкупных платежей по данному обществу, а недоимки, отсроченные на время, следующее за окончанием выкупной операции, погашаются путем продления платежей в прежнем размере. Так как указанная льгота оказалась недостаточной ввиду того, что неисправная уплата выкупных платежей обусловливалась в некоторых случаях обременительностью для населения самих окладов, то с целью понижения последних законами 13 мая 1896 года и 31 мая 1899-го была установлена, где это требовалось, рассрочка выкупного долга. На основании этих законов выкупной долг пересрочивается на 56, 41 или 28 лет с уплатой ежегодно, смотря по числу лет, 4 1/2, 5 или 6%. Если такая льгота оказывается недостаточной, то долг делится на две части: одна часть рассрочивается на 28 лет, а уплата второй части наступает по истечении 28 лет, причем в продолжение этого времени проценты на вторую часть не насчитываются.
В 1899 году поступило выкупных платежей с бывших помещичьих крестьян 40,6 млн, с бывших удельных — 3,2 млн и с бывших государственных — 51,8 млн, а всего 95,6 млн рублей.
Подомовой налог имеет своим объектом недвижимые городские имущества, а основанием обложения — доход, извлекаемый владельцем из отдачи в наем помещений под жилье и торгово-промышленные заведения. У нас подомовой налог в чистом своем виде существует в городах губерний Царства Польского, где он носит название подымной подати. Что же касается губерний Европейской России, то здесь установлен налог с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, объектом которого являются как здания и строения, так равно земельные городские участки (сады, огороды, пустопорожние места и т.п.). Налог с городских недвижимых имуществ установлен в 1863 году взамен подушной подати с мещан. По форме взимания налог на городские недвижимые имущества — раскладочный. Ежегодно определяется общая сумма налога на каждую губернию, в пределах которой эта сумма раскладывается губернским земским собранием по городам и местечкам сообразно ценности имуществ, а внутри городов разврстывается органами самоуправления на отдельные имущества. В 1899 году налога с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках поступило 8,8 млн, а подымной подати — 5,6 млн рублей.
Кроме указанных нами главных видов поземельного и подомового обложения, у нас существуют еще специальные окраинные сборы с недвижимых имуществ, таковы разные поземельные сборы в губерниях Царства Польского, государственный поземельный налог в Туркестане и т.п.
Квартирный налог по форме взимания относится к прямым налогам, хотя по экономической своей сущности это — налог косвенный, так как взимается с расхода, а не с имущества или дохода. У нас государственный квартирный налог введен в 1894 году в городах и поселениях, поименованных в особом расписании, причем города и поселения сообразно со степенью дороговизны жилых помещений распределены на пять классов. В пределах каждого класса квартиры распределяются на разряды, соответственно размеру наемной платы, и для каждого разряда устанавливается особый оклад, прогрессирующий по мере увеличения наемных плат. В 1899 году квартирного налога поступило 3,6 миллиона рублей.
Аналогичный характер полу-прямого, полу-косвенного обложения имеют и так называемые налоги на роскошь. Предметами роскоши признаются такие, потребление или пользование которыми ввиду второстепенного значения их для жизненного обихода или ввиду сравнительно значительной ценности их распространено лишь среди зажиточных классов. Хотя обложение предметов роскоши вполне справедливо, но в системе государственных доходов налоги на роскошь при доказанной их малодоходности не могут иметь особого значения и потому существуют главным образом в местном обложении (городском и земском). У нас налоги на предметы роскоши вообще мало распространены, между тем как в Западной Европе, например во Франции и Англии, установлены налоги на право охоты, на собак, лошадей, экипажи, в Англии — налог на содержание прислуги, во Франции — на велосипеды и фортепиано и т.п. У нас с 1892 года существует государственный налог на право охоты в виде 3-рублевого сбора с охотничьих свидетельств.
Промысловым налогом называется налог, объектом которого служит доход от торговли и других промыслов и содержания всякого рода торговых и промышленных предприятий. Из этого определения вытекает, что для организации промыслового обложения следует выяснить, во-первых, что должно понимать под промыслом, и, во-вторых, как определить размер доходности промысла. Промыслом называется предприятие или занятие, которое при помощи капитала и личной деятельности предпринимателя приносит известную прибыль. Отличительную черту промысла составляет непременное присутствие двух элементов — капитала и личного труда. Оба эти фактора, участвуя в торговых и промышленных предприятиях в различной степени и мере и создавая предпринимательскую прибыль, неразрывно связаны между собой. Промысловый налог и есть налог на предпринимательскую прибыль, в которой сливаются прибыль от капитала и прибыль от личной деятельности предпринимателя. Под это определение не подходят ни доход от заработной платы (исключительно от труда), ни доход от денежных капиталов (исключительно от капитала), а потому ни тот, ни другой доходы не подлежат промысловому обложению, точно так же, как не подлежат промысловому обложению промыслы сельскохозяйственные — земледелие, скотоводство, лесоводство и другие отрасли сельскохозяйственной деятельности. Объектом промыслового обложения остается фабрично-заводская деятельность, торговля, транспортное дело, кредитные учреждения, а в некоторых государствах — горные и горнозаводские предприятия и т.п.
Разрешение второго поставленного выше вопросы — определение доходности предприятия, т.е. предпринимательской прибыли — представляет огромные трудности. Оценку доходности торговых и промышленных предприятий, или так называемый промысловый кадастр, можно производить двояким путем — или на основании точных сведений о действительном доходе, или по внешним признакам, указывающим на размеры доходности. Первый способ применим, однако, лишь к некоторым видам предприятий, именно к тем, которые по своим уставам обязаны публичной отчетностью, как, например, акционерные общества, паевые товарищества и т.п. В других случаях приходится довольствоваться внешними признаками, каковы, например, число рабочих, количество машин, размеры помещений, количество перерабатываемого сырья, приблизительный размер затраченного капитала и т.п. Кроме того, принимаются во внимание условия сбыта, т.е. зависимость сбыта и размеров прибыли от района действия предприятия. При этом различают промыслы, рассчитанные на местные нужды, от промыслов, которые имеют в виду более обширные рынки, отличают предприятия, действующие в густонаселенных и оживленных торговых пунктах, от предприятий, работающих в глухих местах. Конечно, основанный на указанных внешних признаках промысловый кадастр дает лишь весьма гадательные данные для определения доходности предприятий, и потому даже при очень развитой технике промыслового обложения по внешним признакам обнаруживается значительная неравномерность, причем наиболее обремененными оказываются обыкновенно мелкие предприятия.
В России промысловое обложение, в основу которого еще с 1824 года положены были внешние признаки самого права торгово-промышленной деятельности, отличалось крайней неравномерностью и слабо затрагивало платежную способность торговых и промышленных предприятий. Для устранения этих недостатков в 1885 году были введены дополнительные процентный и раскладочный сборы по доходности предприятий. Однако и после этой реформы наша система промыслового обложения, состоя из нескольких самостоятельных и несогласованных между собой налогов, нуждалась в преобразовании. Задача эта осуществлена в новом положении о государственном промысловом налоге 1898 года, в котором не только объединяются разнородные элементы старой системы и вводится новая организация местных учреждений по промысловому обложению, но и в значительной степени расширяется сфера источников промыслового обложения, а вместе с тем вносятся начала подоходности и даже прогрессивности обложения (в отчетных предприятиях).
Основные черты существующей системы промыслового обложения заключаются в следующем.
Государственному промысловому налогу подлежат предприятия торговые, в том числе кредитные и страховые, торговое посредничество, подряды, поставки, предприятия перевозочные, фабрично-заводские, горные, горнозаводские, ремесленные и личные промысловые занятия. Освобождены от налога предприятия казенные, кабинетские, благотворительные, духовного ведомства, городские, сословные, а также предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье.
Государственный промысловый налог состоит из основного и дополнительного.
Основной промысловый налог уплачивается посредством выборки промысловых свидетельств. Для определения размера основного налога все местности империи разделены сообразно степени развития в них торговли и промышленности на четыре класса (вне классов поставлены обе столицы), а все торгово-промышленные предприятия и личные промысловые занятия разделены на разряды (торговые на пять, промышленные на восемь и личные занятия на семь разрядов). Оклады основного налога колеблются по классам и разрядам в зависимости от размеров торгово-промышленных предприятий и выгодности промысловых занятий, причем в первый раз к промысловому обложению привлечен высший персонал акционерных обществ, уплачивающий налог в размере 2% с получаемого им вознаграждения. Размеры окладов основного налога по классам и разрядам и самое деление на классы и разряды подлежат пересмотру в законодательном порядке через каждые пять лет.
Дополнительный промысловый налог взимается с акционерных и других обязанных публичной отчетностью предприятий в виде: 1) налога с капитала и 2) процентного сбора с прибыли, а с прочих предприятий, не изъятых законом от дополнительного налога, в виде: 1) раскладочного сбора и 2) процентного сбора с прибыли.
Дополнительный налог с капитала уплачивается в размере 15 копеек с каждой сотни рублей основного капитала предприятия, при этом в уплату налога засчитывается сумма основного налога, уплаченная по всем принадлежащим предприятию заведениям и складочным помещениям. Таким образом, фактически налог с капитала несут лишь предприятия, в которых 15 копеек с каждой сотни основного капитала превышают сумму основного налога.
Вторая часть дополнительного налога с отчетных предприятий — процентный сбор с прибыли — впервые вводит у нас в промысловое обложение начало прогрессивности. Процентный сбор платят лишь те обязанные отчетностью предприятий, в которых чистая прибыль превышает 3% на их основной капитал, причем оклад налога имеет характер прогрессии, находящейся в зависимости от процентного отношения прибыли предприятия к его основному капиталу, а именно: при чистой прибыли от 3 до 4% основного капитала уплачивается 3% с суммы прибыли, при 4-5% уплачивается 4% и т.д. до 10,5% при 100-процентной прибыли.
Предприятия, не обязанные публичной отчетностью, подлежат, как выше сказано, дополнительному раскладочному сбору и процентному сбору с прибыли.
Общая на империю сумма раскладочного сбора назначается в законодательном порядке на каждые три года и распределяется ежегодно между губерниями, сообразно степени развития в них торговли и промышленности. Назначенная на губернию сумма раскладочного сбора разврстывается особыми присутствиями казенных палат, с участием выборных от плательщиков, между податными участками или отдельными отраслями торговли и промышленности. Затем в пределах участков или особых групп торгово-промышленных предприятий налог распределяется местными участковыми раскладочными присутствиями между отдельными предприятиями. При этом для отдельных предприятий вычисляется средняя или нормальная прибыль путем помножения цифры оборота предприятия, т.е. его валового дохода, на нормальный процент прибыльности, определенный для данного рода или данной группы предприятий. Впрочем, плательщику предоставляется объявлять и действительную прибыль на основании торговых книг. Сообразно исчисленным таким образом прибылям и разврстывается назначенная на участок сумма раскладочного сбора.
От раскладочного сбора освобождаются предприятия двух самых низших разрядов, а также те, прибыль которых не достигает установленного в законе размера.
Однако дополнительный раскладочный сбор не вполне достигает цели равномерности обложения. Ввиду этого коррективой служит процентный сбор с прибыли, который взимается лишь с той части исчисленной для обложения раскладочным сбором прибыли, которая превышает увеличенный в 30 раз оклад основного промыслового налога, уплаченного за данное предприятие. Таким образом, процентный сбор взимается лишь с таких предприятий, для которых оклад основного налога составляет менее 3 1/3% полученной ими прибыли, выясненной при распределении раскладочного сбора. Процентный сбор взимается в размере 1 рубля с каждый полных 30 рублей вышеозначенного излишка прибыли.
В 1898 году поступило сборов с торговли и промыслов 48,2 млн, а в 1899 году после введения нового промыслового положения 61,1 млн рублей.
Подоходным налогом называется налог, объектом которого служит чистый доход плательщика. Различают два вида подоходного налога: 1) общеподоходный налог, объектом которого является весь совокупный доход данного лица, без различия его источников, и 2) специальные подоходные налоги, падающие лишь на отдельные виды доходов, например, на доход от земли, денежных капиталов, промыслов и т.п. Мы рассмотрим сперва общеподоходный налог, возбуждающий до сих пор много споров среди теоретиков и практиков финансового дела.
Главное достоинство общеподоходного налога заключается в том, что при правильном устройстве он более чем какой-либо другой налог, может удовлетворить основным требованиям, предъявляемым к налогу, т.е. общности, равномерности, прогрессивности и вообще справедливости обложения. Подоходный налог отвечает принципу общности, так как к платежу его привлекаются все граждане, получающие определенный доход независимо от вида имущества, занятия или промысла их. Затем ни при каком другом налоге не может быть достигнута в такой степени равномерность обложения, как при подоходном налоге. Во всех видах специального обложения принимается во внимание доходность одного какого-либо источника, между тем как действительная налогоспособность лица определяется совокупностью всех источников его дохода. При подоходном налоге может быть принята в расчет и задолженность плательщика. Если по одному источнику дохода данное лицо имеет дефицит, то при подоходном налоге возможно вычесть этот дефицит из общей суммы дохода. Наконец, при подоходном обложении наиболее применимо начало прогрессивности обложения, так как только общая совокупность дохода дает правильное указание на платежную способность лица.
Однако несмотря на многочисленные достоинства общеподоходного налога, против него высказывается и много возражений. Прежде всего, размер чистого дохода частных лиц не поддается точному определению. Все существующие внешние признаки определения дохода дают лишь весьма приблизительное представление об его величине, самооценка же дохода плательщиками всегда далека от действительности. Обязанность показывать величину своего дохода порождает стремление утаивать истинные его размеры и ведет к общественной безнравственности. Но и помимо утаек во многих случаях определение величины чистого дохода даже при полном желании представляет чисто технические трудности. Затем величина дохода нередко не соответствует имущественной состоятельности данного лица, ибо в руках предприимчивого энергичного и бережливого хозяина небольшое имущество может дать больше дохода, чем крупное имущество в руках нерадивого или неумелого хозяина. Следовательно, подоходный налог является как бы обложением предприимчивости и бережливости и поощрением нерадивости, и потому в известной степени может ослаблять импульс к усилению доходности имуществ и к накоплению богатств. Притом по форме взимания подоходный налог более всех других налогов получает характер вторжения фиска в личные, интимные обстоятельства плательщика, вследствие чего он является крайне тягостным и неприятным для населения. Наконец, при допущении сколько-нибудь значительного свободного от обложения минимума подоходный налог утрачивает и свойство особой финансовой продуктивности, так как ложится лишь на незначительное меньшинство страны, в Пруссии, например, подоходный налог уплачивают лишь 8,7% всего населения. Ввиду указанных недостатков общеподоходного налога едва ли можно считать правильным мнение некоторых лиц, что подоходный налог должен вытеснить все другие виды реального прямого обложения. Несомненно, однако, что в качестве дополнительного в системе прямого обложения налога подоходный налог может служить хорошей коррективой неравномерности специальных налогов, распространяясь на такие сферы источников дохода, которые недостаточно затрагиваются специальными налогами.
Что касается способов оценки доходов плательщиков, то существуют две системы. Первая состоит в назначении особой комиссии из местных жителей, которая и производит оценку доходов на основании разных внешних признаков. Вторая система заключается в декларации самого плательщика, т.е. в его собственном показании своих доходов, проверяемом местными и правительственными податными учреждениями. И та, и другая системы не дают точной оценки доходов. Применение каждой из них зависит от степени культурности населения, от его привычек, преобладающих форм занятий и т.д. Обыкновенно для определения совокупного дохода данного лица пользуются теми же внешними признаками, какие употребляются при определении имущественной силы плательщиков для специальных налогов, и некоторыми другими, указывающими на образ жизни и расходный бюджет данного лица.
Подоходный налог в настоящее время утвердился или в виде основного, или в виде дополнительного во всех главных европейских государствах, кроме Франции и России. Впервые он появился в Англии в конце XVIII века, но в 1816 году был уничтожен и восстановлен в 1842 году. В настоящее время, после ряда преобразований, подоходный налог в Англии взимается со всех доходов свыше 150 фунтов стерлингов, причем все подлежащие обложению доходы разделены на пять отделов. Налог определяется ежегодно в размере нескольких пенсов (обыкновенно от 5—7) на один фунт стерлингов дохода. Оклады налога отличаются большой эластичностью, приноравливаясь к потребностям государства в средствах. Кроме малых доходов (ниже 150 фунтов стерлингов), от налога освобождены доходы благотворительных и общественных учреждений и некоторые другие.
В Пруссии современная система подоходного обложения введена законом 1891 года. Все подлежащие налогу доходы разделены на 94 ступени, каждой из которых соответствует известный оклад.
В других европейских государствах подоходное обложение построено или по английскому или по прусскому типу. В России нет еще общеподоходного налога.
Специальные или частные подоходные налоги суть такие, которые взимаются не со всей совокупности чистого дохода лица, а лишь с отдельных доходных статей плательщика. Такой характер имеют, например, некоторые части нашего нового промыслового обложения. Но наиболее распространенным видом частичного подоходного обложения является налог на денежные капиталы. Объектом налога здесь служит чистый доход, получаемый от капиталов, помещаемых в государственные и общественные фонды и облигации акционерных предприятий, и от капиталов, находящихся в качестве вкладов в кредитных учреждениях. Налог на доход от ссудного капитала следует отличать от промыслового налога. В последнем обложению подлежит доход с капитала в неразрывном соединении с личным трудом, между тем как в первом случае налогу подлежит доход, поступающий без всякого труда со стороны его владельца.
Несмотря на то что обложение доходов, получаемых в форме купонов и процентов, представляется наименее обременительным для плательщиков и наиболее соответствующим требованиям справедливости, налог этот вызывает много возражений. Так указывают, что налог не достигает цели, ибо заимодавцы повышением ссудного процента перелагают налог на должников. Утверждают, что под влиянием налога на денежные капиталы последние уходят в страны, где подобного обложения не существует. Доказывают даже, что государство не имеет права взимать в свою пользу налог со своих кредиторов, так как этим оно нарушает договор с ними о платеже определенного процента. Все эти соображения, однако, не вполне выдерживают критику. В отношении переложения налога владельцы ссудных капиталов вовсе не находятся в каких-либо особо исключительных условиях. Размер ссудного процента в стране зависит от всей совокупности явлений экономического порядка, и повышение ссудного процента не может быть произведено заимодавцами произвольно. Затем в большинстве европейских государств существует налог на ссудный капитал, между тем вовсе не замечалось, чтобы капиталы перемещались именно под влиянием установления налога с них. Международное передвижение капиталов — явление в высшей степени сложное, и среди множества явлений, обусловливающих приток иностранных капиталов, сравнительно ничтожный размер обложения их может играть лишь весьма незначительную роль. С юридической точки зрения никакого нарушения договора с владельцами государственных фондов со стороны государства не производится, наоборот, если бы государство ставило в податном отношении своих кредиторов в более привилегированное положение, чем частных кредиторов, оно нарушило бы принцип равенства всех граждан перед законом. Государство не брало на себя никаких обязательств освобождать своих кредиторов от каких-либо налогов и сборов, которым они могут подлежать на общем основании. Для подобного обязательства со стороны государства требуется специальная оговорка при заключении займа, что, впрочем, иногда и делается.
Обложение ссудного капитала было у нас введено с 1885 года и установлено для доходов от разного рода процентных бумаг и от разного наименования вкладов в банковые учреждения. Налог взимается удержанием 5% с суммы купонов процентных бумаг или отчислением 5% при заключении периодических счетов по вкладам. От налога освобождены, во-первых, бумаги, относительно которых правительство объявляет заранее, что проценты с них ни в каком случае не подлежат налогам (к этому роду принадлежит около половины наших государственных фондов), во-вторых, вклады в сберегательных кассах, ссудосберегательных товариществах и сельских банках, в-третьих, доходы по акциям и паям акционерных обществ и товариществ, как подлежащие промысловому налогу. Следует упомянуть, что 5-процентным сбором обложены также акции железных дорог как гарантированные, так и негарантированные правительством, но некоторые из них, особо поименованные в законе, от налога освобождены. В 1899 году поступило сбора с доходов от денежных капиталов 16,7 миллиона рублей.
Личными налогами называются такие, объектом которых служит самое лицо плательщика, безотносительно к тому, владеет ли он каким-либо имуществом или доходом и даже обладает ли он вообще трудоспособностью. Личный или поголовный налог представляет собой наиболее древнюю и примитивную форму прямого обложения. Система обложения при личном налоге отличается крайней простотой. Не требуется подробного исследования имущества или промысла плательщика, достаточно самого грубого подсчета населения и назначения определенного оклада на каждую голову населения. Невзирая на явную несправедливость, неравномерность и отяготительность для населения лично-поголовных налогов, они были очень распространены, пока не выработались другие, более совершенные, формы обложения. У нас личный налог в форме подушной подати существовал до самого недавнего времени, именно до 1887 года для Европейской России и до 1899 года для большей части Сибири. Особый вид личного налога составлял у нас еще паспортный сбор, являвшийся крайне стеснительным для населения, отправлявшегося в отхожие промыслы. Облегчение в обложении паспортным сбором для лиц бывших податных сословий последовало с изданием закона 1894 года о видах на жительство, а в 1897 году последовала полная отмена паспортного сбора.

Лекция VIII

Косвенные налоги. — Акцизы и таможенные сборы. — Откупная система, государственная монополия и акцизная система в тесном смысле. — Питейный налог. — Табачный акциз. — Акциз с сахара. — Нефтяной акциз. — Акциз со спичек. — Таможенные сборы.

Ранее нами уже было дано общее определение косвенных налогов как налогов на потребление или на расход, и были указаны главные достоинства и недостатки косвенного обложения и значение его в общей системе налогов. Теперь предварительно рассмотрению отдельных видов косвенного обложения, необходимо остановиться на выяснении форм взимания косвенных налогов.
По форме взимания косвенные налоги могут быть разделены на два крупных разряда — акцизы и таможенные сборы. Акцизами в широком смысле слова называются налоги с предметов внутреннего производства, таможенные сборы взимаются с товаров, привозимых из-за границы.
Объектами акцизного обложения принято выбирать предметы наибольшего распространения, потребление которых, однако, небезусловно необходимо, таковы, например, спиртные напитки, табак, сахар, нефть, спички и т.п. Существующие еще и в настоящее время акцизы на предметы первой необходимости, например на соль (во Франции и Германии), могут быть оправдываемы только крайней финансовой нуждой или давностью их существования. У нас обложение соли существовало исстари и уничтожено в 1881 году.
При выборе объектов акцизного обложения надо согласовывать интересы казны с экономическими интересами страны. С этой точки зрения наиболее пригодными оказываются вышеназванные общераспространенные предметы, широкое потребление которых обеспечивает государству крупный доход, с избытком покрывающий значительные издержки, связанные с организацией акцизного обложения.
По организации взимания акцизы делятся на три системы — откупную, государственной монополии и акцизную в тесном смысле слова. При откупной системе право производства и продажи данного продукта предоставляется определенным частным лицам за взнос в казну ежегодно известной суммы денег. При системе государственной монополии место откупщика занимает само государство, причем оно может сосредоточить в своих руках всецело и производство, и продажу данного продукта, или же лишь одно производство, или одну продажу. Наконец, при системе акцизной в тесном смысле слова как производство, так и продажа продукта остаются свободными при условии взноса в казну установленного сбора, взимаемого или с количества переработанного сырья, или с вместимости или силы аппаратов производства, или с действительного количества готового продукта.
Из названных трех систем акцизного обложения откупная система считается на основании опыта всех государств наименее выгодной для казны и наиболее вредной для населения. Оставив по себе своими злоупотреблениями весьма печальную память, откупная система не может уже иметь места в финансовом хозяйстве культурных государств. Более спорным является вопрос о преимуществах и недостатках монопольной системы сравнительно с акцизной в тесном смысле слова. Главным недостатком монопольной системы считается стеснение частной промышленной деятельности. Однако по отношению к производству некоторых продуктов, а именно более или менее вредных для народного здравия, многими отдается предпочтение монопольной системе. Преимущество монопольной системы заключается, во-первых, в большей продуктивности этой формы обложения, во-вторых, в возможности оказывать государственное воздействие на характер и размеры потребления продуктов, в-третьих, в возможности обеспечить доброкачественность продуктов. При акцизной системе торговцы, заинтересованные в возможно большем сбыте и возможно больших барышах, нередко прибегают для удешевления продуктов к разным фальсификациям, к отпуску товара в долг, под залог движимого имущества, и к другим неблаговидным способам расширения сбыта своих товаров. Особенно крупные злоупотребления имели место при частной продаже спиртных напитков в сельском быту, и эти злоупотребления способствовали сильному распространению пьянства в народе. Правительственная же монополия дает уверенность в том, что налог поступает именно только тогда, когда у плательщика имеются в наличности денежные средства, так как при продаже спиртных напитков исключительно из казенных лавок казенными служащими, не заинтересованными в количестве сбыта, не может иметь места корыстное спаивание народа. Борьба с пьянством возможна лишь при устранении частного интереса в питейной торговле, и это служит немаловажным доводом, к предпочтению правительственной монополии другим формам обложения спиртных напитков.
За указанными исключениями, общепринятой формой обложения предметов внутреннего производства является система акцизная в тесном смысле.
В организации всякого акцизного сбора наиболее существенное значение имеет определение объекта обложения, способа его измерения и момента взимания. Чем ближе момент взимания стоит к моменту потребления, тем менее акциз стесняет процесс производства. Но, с другой стороны, ввиду того что производство продуктов всегда сосредоточено в гораздо меньшем числе пунктов, нежели их сбыт, наблюдение и контроль в период производства продукта должны обходиться дешевле, чем надзор за сбытом. Способы измерения объекта, подлежащего обложению, различаются смотря по избираемому для этой цели моменту в процессе производства. Во-первых, акциз можно взимать в первичном моменте добывания сырья, например, старый прусский табачный акциз взимался с плантаций соразмерно засеянному табаком пространству. Во-вторых, акциз иногда взимается в момент фабрикации продукта, по количеству перерабатываемого сырья, например солода при пивоварении, свекловицы в сахарном производстве, или по заранее определенным результатам процесса производства, например по так называемым нормальным выходам спирта из пуда хлебного зерна, картофеля и т.д. В-третьих, акциз можно взимать с количества вполне готового продукта в момент выпуска его с фабрики или завода, например с веса сахара, табака и пр. Этот момент считается наиболее обеспечивающим равномерность и продуктивность налога, так как все расчеты, предшествующие моменту окончательного изготовления продукта, могут быть только гадательными. Обложение некоторых продуктов в готовом виде наиболее удобным образом осуществляется посредством так называемой бандерольной системы взимания (оклейка продукта бандеролью).
Переходим теперь к рассмотрению отдельных видов акцизов и начнем с главнейшего из них — питейного налога.
Уже в Древней Руси крепкие напитки (мед, брага) составляли предмет обложения. Первоначально князья облагали данью места продажи вина (корчмы), затем постепенно право выделки и продажи напитков сделалось казенной регалией. При Иоанне IV частные корчмы стали преследоваться и всюду заводятся ‘царевы кабаки’. В царских кабаках вино продавали ‘верные целовальники’, так назывались они потому, что казна поручала им продавать вино и вносить казенный доход ‘на веру’, в чем они целовали крест. Заведование питейным делом в целом округе вверялось выборным кабацким головам, исполнявшим свои обязанности безвозмездно, как повинность. Обязанности голов состояли в заготовке запасов для выделки вина, в сборе с целовальников денег за проданное вино, в преследовании тайной продажи вина (корчемства) и в отчетности перед приказом в Москве, ведавшим питейным делом. Хотя с достоверностью установлено, что еще в XVI веке существовали казенные питейные дома, но лишь в уложении царя Алексея Михайловича 1649 года впервые встречается регламентация питейного дохода. Одновременно с казенной продажей практиковался и откуп. Усмотрению воевод предоставлялось в одних местах заводить царские кабаки, а в других отдавать продажу вина на откуп. Выделка вина разрешалась и частным лицам с уплатой особой пошлины — ‘явки’. При Петре Великом кабацких голов сменили кабацкие бурмистры, подчиненные бурмистерской палате. С 1717 года заведование питейным делом перешло в камер-коллегию, выделка вина объявлена свободной, но обложена налогом по размеру кубов и количеству выкуриваемого вина, продажа вина производилась из казенных кабаков, а иногда отдавалась в откуп по отдельным городам.
С середины XVIII века, вследствие стремления правительства усилить питейный доход, откупная система вытесняет казенную продажу и с 1767 года вводится повсеместно (кроме Сибири). Откупа отдавались на каждые четыре года целыми уездами и губерниями. До 1799 года откупщики приобретали вино частью от казны, частью выделывали сами, но с этого времени заготовление вина всецело предоставлено было откупщикам. С введением откупной системы первоначально доход казны стал возрастать, но вскоре вследствие злоупотреблений откупщиков он начал понижаться. Между тем пьянство и корчемство чрезвычайно усилились, и правительство стало изыскивать меры к тому, чтобы, не уменьшая питейного дохода, ограничить распространение пьянства. До 1817 года меры эти главным образом сводились к увеличению цен на вино. Уже с середины XVIII века цены на вино постепенно повышались — с 1 рубля 88,5 копейки за ведро в 1750 году до 4 рублей ассигнациями в 1794 году. С 1811 года цена вина увеличена была до 6 рублей, причем за период 1811-1815 годов откупная сумма составляла более 53 миллионов рублей ассигнациями в год.
После Отечественной войны, вследствие разорения населения, с одной стороны, и злоупотреблений откупщиков — с другой, оказался значительный недобор по откупам. Ввиду этого откупная система была отменена и по предложению министра финансов графа Гурьева введена была казенная продажа вина, просуществовавшая десять лет. Вино продавалось оптом из казенных магазинов виноторговцам, а частным лицам не менее одного ведра из казенных ведерных лавок, цена вину назначена была в 1819 году 7 рублей, а с 1820 года 8 рублей ассигнациями за ведро. Раздробительная продажа предоставлена была частным лицам, обязанным продавать вино по казенной цене. Но заведующие раздробительной продажей начали заводить корчемные склады вина, и питейный доход стал падать.
В 1827 году по настоянию графа Канкрина откупная система была восстановлена. Заготовку вина казна брала на себя. Откупщики обязаны были выбирать определенное количество вина по установленной цене, а свыше заготовленного казной количества имели право выделывать частным путем. Откупная сумма по условиям 1827 года дала 72,5 млн рублей ассигнациями. В 1843 году многие откупщики оказались неисправными, и от них недобрано было 10,75 млн рублей. Ввиду этого правительство стало изыскивать средства к улучшению откупной системы. В 1847 году введено было по проекту В. Кокорева ‘Положение об акцизно-откупном комиссионерстве’. Согласно этому положению, акцизные статьи по каждому уезду сдавались в откуп, причем взявший их делался и комиссионером по продаже казенного вина, на уезд отпускалась ежемесячная пропорция вина за определенную в положении цену, а откупщику назначался известный комиссионный процент. Откупщик-комиссионер получал вино в виде спирта, рассиропливал сам и обязан был продавать его установленной крепости и по определенной цене. Эта полумера не прекратила, однако, злоупотреблений откупщиков, и в 1861-1863 годах откупную систему пришлось заменить акцизной, которая в полной силе действовала до введения казенной продажи питей.
Обложение спиртных напитков по действовавшей у нас акцизной системе, ныне отчасти видоизмененной введением казенной продажи питей, слагается из нескольких отдельных налогов или сборов. Во-первых, взимаются особые сборы за переделку спирта в водочные изделия (разного рода водки, наливки и т.д.). Во-вторых, взимается собственно акциз, которому подлежат спирт и вино, выкуренные из разного рода хлеба, картофеля, патоки, винограда, фруктов и пр., затем пиво, портер и мед, а также брага, приготовляемая на особо устроенных заводах. В-третьих, как винокуренные и водочные заводы, так и заведения для продажи вина должны уплачивать особый, смотря по местности и роду заведения, патентный сбор, который является собственно специальным видом промыслового обложения.
Акциз со спирта взимается с градуса или 1/100 ведра безводного спирта (алкоголя). Размер акциза составляет ныне 11 копеек с градуса, за исключением спирта из винограда и фруктов, оплачиваемого 7 копейками с градуса.
В настоящее время акцизная система уступает место казенной продаже вин или питейной монополии. Впервые монополия введена была законами 8 июня 1893 года и 6 июня 1894 года в виде опыта в четырех восточных губерниях (Пермской, Уфимской, Оренбургской и Самарской), затем постепенно действие монополии было распространено и на другие части империи, так что к 1901 году район питейной монополии распространялся уже на 42 губернии, а с 1 июля того же года обнимает всю Европейскую Россию.
По положению о казенной продаже питей, оптовая и раздробительная продажа спирта, хлебного вина и водочных изделий составляет исключительное право казны и производится из принадлежащих казне заведений, складов и винных лавок. В виде исключения разрешается продажа спиртных напитков из заведений, содержимых частными лицами (например, в трактирных заведениях, ренсковых погребах и пр.). Действие питейной монополии не распространяется на продажу виноградных вин, пива, портера, меда и браги. Винокурение по-прежнему предоставлено частным лицам на основании устава об акцизных сборах, но открытие новых винокуренных заводов и увеличение годового производства свыше наибольшей выкурки одного из последних периодов винокурения до введения монополии допускаются не иначе, как с разрешения министра финансов по соглашению с министром земледелия и государственных имуществ. Спирт для казенной продажи приобретается в количестве 0,8 годовой потребности от заводчиков района монополии по ценам, установленным министром финансов. Распределение означенного количества спирта производится между заводчиками на основании особого положения, по которому вся империя разделена на районы с определенными нормами поставки спирта для каждого завода независимо от величины действительного его производства. Так, для губерний северо-западных норма принята в 10 тысяч ведер вина на завод, а затем постепенно повышаясь по отдельным районам в соответствии с силой существующих заводов, она достигает в губерниях центральной и восточной России 25 тысяч ведер на каждый завод. Остальное же количество до 0,8 потребности разврстывается между всеми заводами пропорционально их выкурке. Количество спирта, не распределенное между заводчиками, приобретается с торгов, а спирт, не проданный с торгов, разрешается вывозить за границу или в те местности империи, где питейная монополия еще не введена. Все вино, поступающее в продажу, должно быть приготовлено из ректификованного спирта, подвергнуто холодной очистке через уголь и иметь крепость не ниже 40 градусов.
Продажа вина и спирта из казенных мест продажи производится исключительно на вынос в стеклянной, опечатанной казенной печатью посуде емкостью от 1/200 ведра и выше, по ценам, назначаемым ежегодно министром финансов в пределах норм, устанавливаемых в законодательном порядке, причем цена части ведра должна быть пропорциональна цене целого ведра. Водочные изделия приготовляются на частных заводах из ретификованного спирта, приобретаемого от казны, и выпускаются в продажу под бандеролью, цена которой установлена в 2 рубля с ведра изделий.
Результаты введения питейной монополии, насколько позволяет судить пятилетний опыт, можно считать благоприятными как с точки зрения финансовой, так и с точки зрения народного хозяйства, народного здравия и общественной нравственности. С одной стороны, доход казны значительно возрос, с другой — улучшилось качество вина, поступающего в продажу, и сократилось во многих местах прежнее кабацкое пьянство. Борьбе с пьянством должны содействовать также учреждаемые одновременно с винной монополией попечительства о народной трезвости.
В 1894 году весь питейный доход составляет 297,4 млн рублей, в 1899 году он возрос до 310,3 млн и сверх того от казенной продажи питей валового дохода поступило 110,8 млн рублей, а за исключением операционных расходов по казенной винной операции в 76,2 млн чистого дохода получилось 34,6 млн рублей, следовательно, в общем, по прошествии пяти лет с введения монополии, питейный доход возрос на 47,5 млн рублей.
Акциз с пива и меда взимается по емкости чанов и котлов, в которых производится приготовление этих напитков, с пива по 40 копеек с ведра емкости заторного чана, а с меда — по 50 копеек с ведра емкости медоваренного котла. С 1 января 1902 года акциз с пива будет взиматься с пуда солода, употребленного на пивоварение, в размере от 1 рубля 10 копеек до 1 рубля 35 копеек в зависимости от его экстрактивности. В новом законе о пивоварении для улучшения качества пива и устранения произвольного увеличения содержания в пиве алкоголя установлены минимальный процент экстрактивности солода и максимальная крепость пива. В 1899 году дохода с пивоварения и медоварения поступило 8,8 миллиона рублей.
Акциз с прессованных дрожжей взимается по 10 копеек с фунта готовых и обандероленных изделий. Означенного акциза в 1899 году поступило 2,6 миллиона рублей.
Действующая у нас ныне система табачного акциза введена была в 1838 году. После ряда частичных изменений новый устав табачного акциза утвержден в 1882 году, а дополнения к нему сделаны в 1893 году. Организация взимания табачного акциза по действующему уставу представляется в следующем виде. Разведение табака составляет свободный промысел, за исключением Царства Польского, где размер плантаций подчинен некоторым ограничениям. Табаководы могут сбывать листовой табак лишь табачным фабрикантам и складчикам. Табачный налог слагается из акцизного сбора, взимаемого по бандерольной системе, патентного сбора с табачных фабрик и заведений для продажи табака и, наконец, из таможенной пошлины с привозного табака. Приготовление табачных изделий дозволяется только на табачных фабриках. Домашняя выделка папирос может быть производима лишь для собственного употребления, не иначе как из обандероленного табака и без участия особо нанятых для этой цели лиц. Для махорки и нюхательного табака учреждаются особые фабрики или особые отделения при общих табачных фабриках, обрабатывающих высшие сорта табака. Владельцы табачных фабрик обязаны ежегодно выбирать из казны определенное количество бандеролей. Цена бандеролей, смотря по сортам табака, колеблется для курительного табака от 18 до 90 копеек с фунта, а для махорки она составляет 9 копеек с фунта, причем в законе назначены и продажные цены всех сортов, кроме первого, затем для сигар цена бандеролей изменяется от 7,5 до 25 копеек с 25 штук и для папирос — от 0,9 до 2 копеек с 10 штук, для нюхательного табака цена бандероли составляет 48 копеек с фунта. С 1 января 1893 года введен, кроме акциза, уплачиваемого за бандероли, дополнительный акциз, который в настоящее время взимается в размере 4 рублей с пуда или 10 копеек с фунта табака (кроме махорки), заключающегося в табачных изделиях. Табачные изделия не должны быть выпускаемы из фабрик иначе, как в закрытых помещениях, оклеенных соответствующими бандеролями. Для проверки количеств поступившего на фабрики, перерабатываемого, готового и выпущенного табака производятся акцизным ведомством периодические ревизии. Табачного дохода поступило в 1899 году 38,9 миллиона рублей.
Способы взимания акциза с сахара можно свести к следующим главным системам: 1) обложение материала, т.е. свекловицы, 2) обложение по роду и работе употребляемых в процессе аппаратов (до 1881 года у нас), 3) обложение по густоте сахарного сиропа (Голландия, Бельгия) и 4) обложение готового продукта — наша современная система (Германия). Первая система представляет известные выгоды той свободой, которой при ней пользуется сахароварение, но зато она отличается крайней неравномерностью. Выходы сахара зависят не только от количества свекловицы, но и от качества ее, следовательно, заводчики, употребляющие лучшие сорта свекловицы, будут уплачивать налог в меньшем размере, чем заводчики, которым приходится обрабатывать худшие сорта. Вторая система весьма полезна в смысле побуждения к усовершенствованию техники, что и имело место у нас до 1881 года. При ней заводчики стремятся к усилению производительности аппаратов сверх назначенных для акциза норм. Система эта, однако, не выгодна для казны и по своей неравномерности неудобна для заводчиков. Обложение по густоте сахарного сиропа равным образом не обеспечивает равномерности обложения, так как густота сиропа зависит не только от содержания в нем сахара, но и от других примесей. Наиболее правильной должно считать систему обложения по весу готового сахара.
В России акциз на сахар внутреннего производства был введен в 1848 году и взимался на основании установленных норм для выхода сахара из данного количества свекловицы и сообразно употребляемым аппаратам. В 1881 году введена нынешняя система сахарного акциза, по которой взимаются: 1) патентный сбор по 5 рублей с каждой тысячи пудов и 2) акциз с каждого пуда сахарного песку. Размер акциза с 1894 года определен в 1 рубль 75 копеек с пуда сахарного песку.
В 1895 году установлена у нас правительственная нормировка сахарного производства, вызванная особыми условиями этой промышленности. Сахарная промышленность, постепенно развиваясь, достигла размеров, значительно превышающих потребление сахара в России. Наряду с этим вывоз сахара на иностранные рынки встречал большие затруднения вследствие низких цен сахара на главном рынке его сбыта, именно в Англии, причем понижению цен немало способствовали вывозные премии, установленные во многих государствах для поощрения вывоза сахара. Устанавливать подобные премии у нас было признано нежелательным, ввиду того что, ложась новым расходом на средства казны, они вели бы к ненормальному развитию сахарной промышленности и поощряли бы вывоз сахара к выгоде иностранного потребителя. Поэтому было решено в 1895 году, не прибегая к установлению за счет казны поощрительных мер к вывозу сахара за границу, ввести для воспособления сахарной промышленности правительственную нормировку сахарного производства. Согласно закону 1895 года Комитетом министров ежегодно определяется: а) количество сахара, потребное для внутреннего рынка, б) количество обязательного запаса сахара на заводах и в) предельные высшие цены сахара на внутренних рынках, по достижении которых делаются министром финансов распоряжения о выпуске сахара из неприкосновенного запаса. На основании того же закона установлен дополнительный акциз в 1 рубль 75 копеек с сахара, произведенного сверх нормы, если этот излишек будет выпущен с завода на внутренний рынок.
Таким образом, сущность закона 1895 года сводится к ограждению внутреннего рынка от поступления на него сахара сверх потребности путем обложения его дополнительным акцизом, и к ограждению потребителей от высоких цен на сахар путем выпуска на рынок из неприкосновенного запаса при поднятии цен на рынке. При действии означенного закона сахарная промышленность развилась. Выработка сахара с 42 млн поднялась до 48,2 млн пудов, потребление сахара на внутреннем рынке возросло с 27,8 млн до 36,5 млн пудов, а поступление сахарного дохода с 42,7 млн достигло в 1899 году 67,5 млн рублей.
Нефтяной акциз введен у нас в 1887 году. До 1872 года добыча нефти на Кавказе сдавалась на откуп, приносивший казне незначительный доход. В 1872 году откупная система была отменена, и казенные нефтяные источники сданы были в аренду. Одновременно с этим керосиновое производство было обложено акцизом, взимавшимся по емкости перегонных аппаратов за каждый день их действия (в среднем около 25 копеек с пуда керосина). Налог этот оказался несоответствующим тогдашним условиям нефтяной промышленности, и в 1877 году он был отменен. Освобождение нефтяного производства от обложения в связи с улучшением техники производства и способов перевозки (буровые скважины, нефтепроводы, наливные вагоны, баржи и т.д.), оказало весьма благоприятное влияние на развитие нефтяной промышленности. За 10 лет (1877-1887) добыча нефти увеличилась почти в 10 раз, вырос также вывоз за границу и расширился внутренний рынок. Ввиду того что наша нефтяная промышленность достаточно окрепла, чтобы служить источником дохода для казны, признано было возможным восстановить нефтяной акциз, который с 1888 года был определен в размере 40 копеек с пуда легких масел и 30 копеек с пуда тяжелых (соляровых) масел, в 1892 году эти нормы были повышены до 60 копеек с пуда легких и 50 копеек с пуда тяжелых масел. Нефтяной акциз взимается в Бакинском районе при вывозе осветительных масел из пределов района, в других же местах учет масел, подлежащих акцизу, производится перед выпуском их с завода. При вывозе нефти за границу акциз слагается. В 1899 году поступило нефтяного дохода 26,2 миллиона рублей.
Налог на спички существует в виде монополии во Франции. В России налог этот введен вторично в 1888 году (с 1848 года по 1859 год у нас также действовал очень высокий налог на спички). Акциз взимается в бандерольной форме в размере 0,25 копейки с каждого помещения, содержащего не более 75 спичек, 0,5 копейки с помещения, содержащего от 75 до 150 спичек, и 0,75 копейки с помещения, содержащего от 150 до 225 спичек. В видах распространения безопасных шведских спичек в 1892 году установлен двойной акциз с фосфорных спичек. Привозимые из-за границы спички облагаются акцизом также в двойном размере против приведенного выше тарифа. Кроме того, установлен патентный сбор (смотря по размеру фабрики) от 50 до 150 рублей, с обязательством выборки бандеролей от 1500 до 3000 рублей в год для каждой спичечной фабрики. Спички выпускаются с фабрик не иначе, как в оклеенных бандеролями закрытых помещениях. Спичечного дохода поступило в 1899 году 6,8 миллиона рублей.
Таможенные сборы неправильно принято в общежитии называть пошлинами. По существу своему, таможенные сборы представляют собой косвенное обложение товаров заграничного производства и не могут быть отнесены к группе пошлин, под которыми вообще разумеются сборы, взимаемые государством за специальные услуги, оказываемые государством гражданам. Кроме основного типа таможенных сборов — обложения привозимых товаров — таможенные сборы взимаются иногда при вывозе товаров внутреннего производства, при провозе товаров транзитом через территорию страны и, наконец, при передвижении из одной части страны в другую. Отсюда четыре разряда таможенных сборов — ввозные, вывозные, транзитные и внутренние. Внутренние таможенные сборы были распространены в средние века, когда города и области отделялись друг от друга таможенными заставами. В настоящее время внутренние таможенные сборы существуют во Франции, где они носят название октруа, в Италии, Австрии и части германских государств и взимаются в пользу некоторых городов и общин с ввозимых в них продовольственных припасов, а иногда и со строительных материалов. Что касается вывозных и транзитных пошлин, то фискальное их значение очень невелико. Главным объектом таможенных сборов служат в настоящее время ввозные товары. О таможенном обложении мы подробно говорили в лекциях по народному хозяйству. Таможенного дохода поступило в 1899 году 219,3 миллиона рублей.

Лекция IX

Пошлины. — Гербовые пошлины. — Крепостные пошлины. — Пошлины с наследств. — Судебные и другие пошлины. — Сбор с пассажирского и товарного дви-женим. — Страховой сбор.

Пошлинами, как мы уже говорили, называются сборы, взимаемые с граждан за особые услуги, оказываемые им государственными учреждениями. С теоретической точки зрения отличие пошлин от налогов заключается в том, что основанием для уплаты пошлин служит получение плательщиков какой-либо специальной услуги со стороны государства, между тем как налоги уплачиваются гражданами без всякого специального эквивалента, как бы за общую сумму выгод и удобств, получаемых под охраной государственного союза.
Однако в нашем законодательстве называются пошлинами многие сборы, в сущности ничем не отличающиеся от налогов. Таковы, например, таможенные сборы, шоссейные, гильдейские, сборы с железнодорожных пассажирских билетов и грузов большой скорости, со страхуемых имуществ и пр. Наименование таких сборов пошлинами объясняется историческим происхождением их, а частью характером взимания.
В историческом порядке пошлины являются одним из самых ранних видов государственных доходов и прежде действительно имели характер платы за услуги со стороны государства и других лиц и учреждений. Так, пошлины за передвижение возникли как плата за пользование путями сообщения, отчасти в связи с ними стояли таможенные пошлины как плата за пользование портами, гаванями и другими местами для торговли. Притом торговля и промыслы рассматривалась как особо разрешаемые государством занятия, и за принадлежность к цехам и гильдиям требовалась плата. Точно так же судебные пошлины первоначально имели своим назначением содержание тех правительственных органов и учреждений, услугами которых пользовались тяжущиеся. В Древней Руси, например, судебные пошлины шли в пользу князя, наместника, воеводы, тиуна и других лиц, чинивших суд и расправу, и служили для них важным источником дохода. Мало-помалу, однако, выяснилось, что судебные и административные учреждения оказывают услуги не только тем лицам, которым приходится непосредственно обращаться к их помощи, но всем гражданам вообще. Поэтому было признано справедливым взимать пошлины в меньшем размере и покрывать ими только часть расходов на содержание судебных и административных органов, остальную же часть расходов относить на общеподатные средства.
Следует заметить, что вследствие изменения характера многих сборов, именуемых пошлинами, и утраты ими значения платы за услуги некоторые исследователи выделяют такие сборы из разряда пошлин и считают их налогами в полном смысле слова, именно налогами на обращение имуществ и на хозяйственные сделки. Другие исследователи идут еще далее и пытаются построить учение о пошлинах на новых основаниях, совсем устраняя начало вознаграждения за услуги. По их мнению, пошлины должны признаваться налогами, объектом которых служат единичные действия и распоряжения частных лиц и учреждений в сфере экономических, юридических или сословных отношений. Но эти взгляды пока являются мнениями отдельных лиц и не вошли в круг общепринятых научных положений.
В фискальном отношении пошлинная форма взимания отличается следующими преимуществами. Во-первых, расходы по взиманию пошлин обыкновенно очень невелики, так как пошлины или вносятся самими плательщиками, или взимаются учреждениями попутно, при выполнении ими своих функций, во-вторых, контроль за точной уплатой пошлин не затруднителен, в-третьих, момент взимания пошлин сравнительно удобен для плательщиков, так как он совпадает с совершением желательных действий, предприятий и т.п., на которые приготовлены уже средства.
Отрицательным свойством пошлин, как способа извлечения государственных доходов, является их неравномерность, ибо они ложатся лишь на некоторую часть населения и притом без прямого соответствия с его общей податной способностью. Недостаток этот особенно усиливается при значительной высоте пошлинных сборов. По общему правилу, государство должно стремиться к тому, чтобы помощь и содействие государственных учреждений в случае надобности в них были одинаково доступны всем гражданам, и, следовательно, на всю совокупность их должно равномерно распределяться бремя расходов по содержанию государственных учреждений. Во всяком случае, пока принцип этот не получит на практике полного осуществления, следует остерегаться слишком высоких пошлинных сборов, дабы пользования услугами государственных учреждений не было слишком затруднено для населения.
Переходя к рассмотрению отдельных видов пошлин, остановимся прежде всего на наиболее распространенных гербовых пошлинах.
Начиная с метрики о рождении и кончая похоронными счетами, все события в жизни человека, все проявления его воли в области экономической, юридической и вообще деловой, если только эти события или проявления воли удостоверены какими-либо письменными документами, подлежат гербовому сбору в том или ином размере. Сбор этот взимается или посредством наклеивания на документах установленных гербовых марок, или посредством употребления заштемпелеванной государственным гербом бумаги соответственной стоимости, или же приложением присутственным местом к документу штемпеля с государственным гербом. Отсюда и название гербового или штемпельного сбора. Удобства и дешевизна этой формы взимания государственных доходов способствовали широкому распространению гербовых пошлин во всех европейских государствах.
Система определения размеров гербовых пошлин бывает двоякая — неподвижная и пропорциональная. Первого рода пошлины взимаются в одном и том же размере со всех известного рода сделок и отношений частных лиц между собой и к государственным учреждениям, независимо от суммы, на которую совершаются сделки или акты. Второго ряда пошлины возрастают соразмерно сумме сделки.
В России гербовые пошлины существуют с Петра Великого. До последнего времени система взимания гербового сбора была основана на законе 1874 года с позднейшими изменениями, но в 1900 году получил утверждение новый устав о гербовом сборе, который введен в действие с 1 марта 1901 года. Этим уставом определяется гербовый сбор двоякого года: 1) простой или неподвижный — пяти окладов: в 5, 10, 15, 60 копеек и 1 рубль, и 2) пропорциональный, исчисляемый в процентном отношении к сумме акта. Пропорциональный сбор установлен, в свою очередь, двух видов: 1) вексельный — для личных долговых обязательств в размере 15 копеек с каждых ста рублей значащейся в долговых документах суммы, и 2) актовый — для актов и документов по другим имущественным сделкам, установленный двух окладов: а) высшего — по 40 копеек с каждой сотни рублей суммы акта до 10 000 рублей и по 4 рубля с каждой тысячи рублей, превышающей 10 000 рублей, и б) низшего — по 40 копеек с тысячи рублей суммы сделки. При этом как для вексельного, так и для актового сбора неполные сотни и тысячи рублей считаются за полные.
Простому гербовому сбору подлежат различного рода прошения, заявления, жалобы и тому подобные бумаги, подаваемые частными лицами и учреждениями в правительственные установления, и ответы на них, удостоверения, свидетельства и пр., выдаваемые как правительственными, так и земскими городскими и сословными установлениями и должностными лицами, наконец, различные документы, обращающиеся между частными лицами, именно доверенности, счета, расписки, накладные и пр.
Пропорциональный вексельный сбор взимается с векселей, заемных писем, долговых расписок и других личных долговых обязательств.
Пропорциональным актовым сбором высшего оклада оплачиваются: а) акты и документы по имущественным сделкам с определенной целью (главным образом не торгового характера), и б) процентные бумаги — акции, паи, облигации, закладные листы, — выпускаемые общественными и сословными учреждениями, а также русскими и иностранными торгово-промышленными и кредитными предприятиями. Сбор с русских процентных бумаг уплачивается при выпуске их в обращение, а с иностранных — при первом появлении их в империи. Наконец, актовым сбором низшего оклада оплачиваются документы по сделкам преимущественно торгового характера.
Из приведенного в законе подробного перечня случаев, в которых взимается гербовый сбор, видно, что сбор этот стремится охватить все письменные деловые сношения частных лиц с государственными учреждениями и все денежные сношения частных лиц между собой. Таким образом, он нередко взимается в тех случаях, когда со стороны государства никаких специальных услуг не оказывается, почему сбор этот иногда приближается к типу налога.
Освобождаются от гербового сбора прошения на высочайшее имя, разные другие прошения, бумаги по делам уголовным и разбираемых в установлениях мировых, крестьянских и опекунских, документы по пожертвованиям в пользу учебных и благотворительных учреждений и пр. Главная масса изъятий от платежа гербового сбора установлена для прошений и тому подобных делопроизводственных бумаг и допущена в тех видах, чтобы не привлекать к обложению документов по таким житейским делам и отношениям, которые не могут выдержать этого сбора.
Взимание гербового сбора производится у нас посредством продажи казной знаков оплаты, т.е. гербовых марок, вексельной и актовой бумаги, иногда сбор вносится и наличными деньгами (например, сбор с процентных бумаг).
Гербового сбора поступило в 1899 году 35,3 миллиона рублей.
Крепостными пошлинами называются сборы, взимаемые при совершении актов по сделкам о возмездном переходе права собственности на недвижимые имущества от одного лица к другому. Акты эти совершаются особым крепостным или ипотечным порядком и вносятся правительственными учреждениями в актовые ресурсы или крепостные книги. Лица, совершающие такого рода сделки, заинтересованы в том, чтобы придать им официальную достоверность и доказательность, для чего установлено засвидетельствование подобных сделок правительственными органами и занесение их в особые реестры. Явка частных сделок перед правительственными органами и служит поводом к установлению крепостных пошлин. Таким образом, отличие крепостных пошлин от гербовых заключается в том, что первые взимаются за внесение в официальные реестры сделок специальной категории, тогда как гербовым сбором обложены самые разнообразные бумаги административно-судебного и коммерческого характера.
Фискальное достоинство крепостных пошлин как источника дохода состоит в том, что они настигают имущество в момент перехода его из рук в руки, следовательно, в момент, когда имущество обнаруживается и оценивается и когда имеются налицо достаточные средства в виде платежа за приобретаемое имение. Это обстоятельство представляет большое удобство в финансовом отношении. Однако для продавца указанный момент не всегда представляется удобным, ибо отчуждение недвижимого имущества часто вызывается стесненными материальными обстоятельствами, например, долгами. Высокие пошлины понижают ценность переходящего недвижимого имущества и затрудняют его отчуждение, вследствие чего вообще задерживается циркуляция недвижимой собственности.
В России пошлины, имеющие характер крепостных, встречаются довольно рано. Уже в XVII веке взимались пошлины при записи крепостей в писцовые книги, а также за ‘кабалы’ всякого рода и другие акты. Затем дальнейшее развитие крепостных пошлин как источника дохода было связано с историей нашего законодательства о формах приобретения прав на имущество. При Петре I вводится так называемый крепостной порядок для совершения всех без исключения имущественных сделок с взиманием крепостных пошлин. В царствование Екатерины II крепостной порядок был признан обязательным лишь для недвижимых имуществ, а для других сделок установлен явочный и домашний порядок перехода прав на имущества. Эта система, сохранившаяся в полной силе до введения в 1866 году нотариального положения, легла также и в основание последнего. Согласно этому положению совершение крепостных актов и засвидетельствование явочных производится нотариусами. Крепостные пошлины взимаются старшим нотариусом при утверждении акта о переходе недвижимости. Размер крепостных пошлин определен в 4% с цены переходящего имения или с суммы, означенной в акте. Для предупреждения утайки в цене имения устанавливается особая казенная оценка различным родам имений, ниже которой они не могут записываться в акте, хотя бы имение действительно продавалось за низшую цену. При продаже по вольной цене имений, заложенных в кредитных установлениях, крепостные пошлины исчисляются с цены имения, за вычетом переводимого на покупщика долга кредитному учреждению. В 1894 году предоставлено министру финансов разрешать отсрочку и рассрочку пошлин на 5 лет с взиманием 50% в месяц за остающиеся в долг суммы.
От крепостных пошлин освобождены крепостные акты на земли, приобретаемые при посредстве Крестьянского поземельного банка, данные на выкупаемые крестьянами наделы и усадебные места, акты на земли, приобретаемые русскими в западном крае от лиц польского происхождения, акты на недвижимые имущества, приобретаемые многими учебными и благотворительными учреждениями, и пр.
Крепостных пошлин поступило в 1899 году 23,1 миллиона рублей.
Пошлинами с наследств называются сборы, взимаемые с наследников при получении ими имуществ от умершего наследодателя. Рядом с пошлинами с наследств обыкновенно устанавливаются пошлины и на все другие способы безмездного перехода имуществ от одного лица к другому (дарение, выдел, пожалование, пожертвование), как в видах устранения возможности избежать наследственных пошлин посредством прижизненной передачи, так и вследствие однородности источника пошлинного обложения во всех случаях безмездного перехода имущества. Сборы с наследства и дарений только по форме относятся к разряду пошлин, а по существу представляют собой прямой поимущественный налог, приурочиваемый к моменту перехода имущества. Как чисто имущественный налог, падающий не на доход, а на имущество, наследственные пошлины затрагивают самый капитал и в этом отношении встречают те же возражения, как и всякие вообще налоги, падающие не на доход, а на капитал.
С другой стороны, за установление наследственных пошлин приводится то соображение, что государство является верховным охранителем всех наследственных прав, причем нередко ему приходится принимать даже особые меры к охране открывшегося наследства, к вызову наследников и т.п. На этом основании государство получает право как бы на сонаследование, особенно когда имущество переходит к боковым и дальним родственникам, которые без помощи государства нередко не могли бы ни осведомиться об открытии наследства в их пользу, ни получить самого имущества в полной сохранности. В фискальном отношении наследственные пошлины имеют то достоинство, что они непереложимы, организация взимания и контроль их крайне просты и, наконец, они падают на плательщиков в самый благоприятный момент внезапного обогащения их. В системе наследственных пошлин проводится обыкновенно принцип прогрессивности и притом в двояком отношении — соразмерно величине имущества и близости родства между наследником и наследодателем, т.е. пошлины повышаются для наследств более значительных и переходящих к более далеким родственникам.
В России до 1882 года взимались пошлины лишь с наследств, переходящих по завещанию к лицам, не имеющим права на законное наследство. По положению 1882 года о пошлинах с имуществ, переходящих безмездными способами, всякого рода безмездный переход имущества от одного лица к другому (в силу законного наследования, завещания, выморочного права, пожалования, дарения, выдела и т.п.) облагается пошлинами. Размер пошлин составляет 1% с имуществ, переходящих к родственникам в прямой нисходящей или восходящей линии, к усыновленным детям, от одного супруга к другому и к супругам детей, 4% — с имуществ, переходящих к пасынкам, падчерицам, братьям, сестрам и детям умерших братьев и сестер, 6% — с имуществ, переходящих к родственникам в боковой линии третьей и четвертой степени, и 8% — с имуществ, переходящих ко всем другим лицами. В случае перехода имущества к одному лицу в собственность, а к другому в пожизненное владение, пошлина взимается с того и другого наследника, именно, с собственника — в полном, с пожизненного владельца — в половинном размере. Цена имущества, с которого взимается пошлина, объявляется самими наследниками, душеприказчиками или лицами, участвовавшими в совершении акта о безмездном отчуждении, однако цена эта не может быть ниже законной оценки. Из цены имущества, подлежащего оплате пошлиной, исключаются долги по закладным и векселям или удостоверенные торговыми книгами, казенные, городские и земские сборы с накопившимися недоимками, недоданное жалование служащим, заработная плата рабочим и, наконец, расходы на погребение. В цену имущества, наоборот, входят долговые претензии наследователя к другим лицам, но с долговых имуществ пошлина взыскивается лишь при получении наследником сумм, числящихся в долговых документах. От уплаты пошлин совсем освобождаются: 1) имущества, ценность которых не превышает 1000 рублей, 2) земли в уездах, переходящие к супругам, нисходящим и восходящим родственникам, 3) надельные крестьянские земли при переходе к лицам сельского же состояния, 4) имущества, поступающие в пользу казны, благотворительных, ученых или учебных учреждений, церквей и монастырей, и 5) домашняя движимость, не приносящая дохода и не составляющая предмета торговли или промысла. При взносе пошлин допускается рассрочка для недвижимых имуществ на срок не свыше 5 лет с уплатой, начиная со второго года, по 50% в месяц с остающейся суммы долга, для движимости отсрочка допускается на срок не свыше 1 года, без уплаты процентов.
Дохода от пошлин с имуществ, переходящих безмездными способами, поступило в 1899 году 7,3 миллиона рублей.
Кроме названных главных видов пошлин, у нас существуют еще следующие пошлины второстепенного значения: 1) судебные, взимаемые с исковых прошений, отзывов на заочные решения и апелляционных жалоб, 2) канцелярская актовая пошлина, взимаемая в размере 3 рублей по каждому акту за утверждение крепостных актов и засвидетельствование корабельных крепостей, 3) пошлины с межевых планов и книг, 4) пошлины с маклерских и нотариальных книг, 5) пошлины с привилегий на изобретения, за явку фабричных знаков и моделей и за свидетельства на товарные знаки, 6) пошлины с дипломов и грамот, 7) пробирные пошлины за клеймение изделий из благородных металлов, 8) паспортные пошлины, с 1898 года взимаемые лишь с заграничных паспортов и в Царстве Польском, а также некоторые другие.
К разряду пошлин у нас относятся также сборы с пассажиров железных дорог и с перевозимых по ним грузов, а также с застрахования имуществ. Железнодорожный сбор введен в 1879 году в размере 25% с цены билетов I и II классов, 15% с цены билетов III класса и 25% со стоимости провоза пассажирского багажа и грузов большой скорости. В 1895 году, после введения удешевленного железнодорожного тарифа, установлен однообразный размер в 15%) для пассажиров всех классов и грузов большой скорости.
Страховой сбор взимается с застрахования от огня недвижимых и движимых имуществ, в размере 5 копеек в год с каждой сотни рублей застрахованной суммы.
Железнодорожный и страховой сборы, относимые по форме взимания к разряду пошлин, представляют собой, в сущности, налоги, а именно, первый является обложением пользования железнодорожным сообщением, т.е. налогом на расход, с этим связанный, а второй представляет собой поимущественный налог, момент взимания которого совпадает с обнаружением и оценкой имущества при его страховании.
Железнодорожного сбора поступило в 1899 году 12,8 млн, а с застрахована от огня — 3,7 млн рублей.
Общая сумма дохода от всех пошлин в 1899 году составляла 96 миллионов рублей.

Лекция X

Регалии. — Полицейские и финансовые регалии. — Монетная регалия. — Почтовая и телеграфная регалии. — Горная регалия.

Переходим к следующему крупному отделу государственных доходов —регалиям.
Слово ‘регалия’ имеет двоякое значение. В первом, более широком значении (так называемые regalia majora), регалии означают все вообще права, присущие верховной государственной власти: сюда относится право издавать законы, творить суд, взимать налоги и т.п. В более тесном смысле слова (так называемые regalia minora) регалии обнимают определенный круг промыслов, которые изъемлются из сферы частной деятельности и становятся исключительной привилегией государства. В область финансовой науки входит рассмотрение регалий лишь в последнем смысле.
Регалии представляют собой один из древнейших способов добывания государственных доходов. Среди промыслов, к которым государство предъявляло свои регальные права, первым по времени должно считать звериный промысел. В Древней Руси, например, князю и царю принадлежало право охоты повсюду, с частных же звериных промыслов взимался особый сбор. По завоевании Сибири обширная область звериных промыслов стала собственностью государства, уступавшего частным лицам право охоты за уплату из добычи определенного количества мехов. В таком же виде осуществлялась и рыбная регалия. Воды морей, озер и рек считались собственностью государства, и ловля рыбы разрешалась под условием поставки известного количества рыбы к княжескому или царскому столу или уплаты определенного оброка. И в настоящее время казна отдает у нас на откуп свои рыбные ловли, например, в Каспийском море. Затем собственностью государства считались недра земли со всеми содержащимися в них рудными богатствами, на этом основании добывание руд могло быть предпринимаемо лишь с разрешения правительства и с уплатой горной подати. Из тех же оснований вытекали права государства на добычу соли, получаемой из соляных озер или из недр земли, отсюда возникновение соляной регалии. Наконец, в прежнее время государство сосредоточивало в своих руках и многие другие промыслы, например, производство селитры, пороха, гонку смолы, сбор ревеня и пр.
Возникновение регалий, как источника государственных доходов, объясняется стремлением изыскать новые способы получения доходов в те времена, когда государственная власть вследствие своей примитивной организации не могла еще воспользоваться сложной системой налогов. Таким образом, регалии занимают среднее место между частноправовыми и общественно-правовыми источниками государственных доходов. С частноправовыми источниками, например, с государственными имуществами, регалии сходны в том отношении, что в обоих случаях государство действует в качестве частного хозяина-предпринимателя, с общественно-правовыми источниками доходов, например с налогами, у регалий та общая черта, что и те и другие носят принудительный характер.
Соответственно цели, для которой устанавливается регалия, различают две категории регалий. К первой категории принадлежат промыслы, которые государство исключает из сферы частной деятельности ради общественной пользы, это так называемые полицейские регалии — почта, телеграф, монетное дело. Вторую категорию составляют промыслы, которые изъемлются из частной деятельности исключительно ради фискальных целей, таковы, например, промыслы: соляной, питейный, табачный, спичечный и др. В последних случаях регалии являются лишь особой формой взимания налогов и носят название фискальных регалий.
О фискальных регалиях мы уже говорили при изложении учения о налогах, так что здесь мы остановимся лишь на полицейских регалиях.
К этой категории относится прежде всего монетная регалия, заключающаяся в исключительном праве государства чеканить монету, выпускать ее в обращение и переделывать. Монета может исполнять свою функцию всеобщего менового посредника лишь при условии полного доверия к ее доброкачественности. Между тем при допущении частной чеканки появление худой монеты, то есть порча монеты, была бы неизбежна. Это подтверждается опытом средних веков, когда отдельные феодалы и города чеканили свою монету и в действительности пользовались чеканкой как источником неблаговидного дохода. В обращении находились тогда монеты самого разнообразного вида и качества. Торговый оборот этим весьма затруднялся, так как приходилось каждый раз весьма тщательно исследовать монету, прежде чем принимать ее в уплату. Весьма важно, чтобы монета страны отличалась единством системы и чтобы она внушала полное доверие к себе не только внутри страны, но и при международных расчетах. Таким требованиям может вполне удовлетворять лишь государственная чеканка монеты. Ввиду этого чеканка монеты производится везде распоряжением государственной власти, в некоторых случаях частные лица могут приносить свой металл на монетные дворы для передела в монету, но самовольная чеканка ее воспрещается под угрозой уголовной кары.
Установив за собой исключительное право на чеканку монеты, государство, однако, не должно смотреть на эту регалию как на источник дохода. Доверие к государственной чеканке именно и зиждется на том, что она гарантирует полное соответствие внутренней ценности монеты с ее нарицательным достоинством. Государство не должно понижать внутреннюю стоимость монеты против ее нарицательной цены с целью извлечения в свою пользу дохода от чеканки, иначе полицейско-хозяйственная цель государственной чеканки не будет достигнута. Исключение из этого правила может составлять лишь чеканка разменной монеты. При изложении учения о деньгах мы указывали уже основания, в силу которых разменную монету удобнее чеканить или из неблагородного металла, или из низкопробных сплавов драгоценных металлов. До предела, не переходящего размера действительной потребности в такой монете, правительство может производить выпуски разменной монеты и разницу между номинальной и действительной стоимостью этой монеты брать в доход государства. В России, в период времени с 1890 по 1895 год доход от передела серебра в разменную монету и от выделки медной монеты составлял в среднем 623,3 тысячи рублей в год, а за последние четыре года среднее годовое поступление этого дохода возросло до 14,6 миллиона рублей. Такое увеличение монетного дохода объясняется главным образом производившейся в последнее время усиленной чеканкой серебряной монеты, которая заменила собой кредитные билеты мелких достоинств, изъятые из оборота для упрочения у нас металлического денежного обращения. Второй вид монетного дохода образует у нас плата за обработку и передел в монету золота, приносимого с этой целью на монетный двор частными лицами. Основные положения монетной регалии содержатся в действующем у нас монетном уставе 1899 года.
К числу полицейских регалий принадлежит также почтовая регалия. В пользу регальности почтового дела могут быть приведены следующие соображения. Во-первых, почта является необходимым орудием правительственной власти. Управление страной из одного центра немыслимо без правильных систематических сношений между верховной властью и местными административными органами. Во-вторых, только государство может при устройстве почты отрешиться от соображений о доходности каждой отдельной линии и, следовательно, покрыть всю страну равномерной сетью почтовых трактов и пунктов. В-третьих, только государство может ввести единство в организации почтовых учреждений и в системе почтовых тарифов, а также установить правильные и постоянные международные почтовые сношения. В-четвертых, государство более чем частные лица внушает доверие в смысле обеспечения тайны переписки и сохранности пересылаемых ценных пакетов и денег.
Хорошо устроенная почта, служа важным фактором экономического и культурного развития страны, вместе с тем может служить для казны и финансовым ресурсом, как это и имеет место почти во всех странах. В 1899 году почтовый доход составил у нас 28,8 млн, телеграфный (вместе с телефонным) — 18,3 млн, всего 47,1 млн рублей, а расход по почтово-телеграфному ведомству 34,5 млн рублей.
Основания регальности телеграфа однородны с основаниями почтовой регалии. Телеграф представляет собой весьма важное орудие власти, и только правительственная эксплуатация может гарантировать сохранение тайны корреспонденции. Сосредоточение эксплуатации в одних руках дает возможность планомерной, систематической организации и создает большую экономию в издержках, соединением же почты с телеграфом государство получает возможность достигнуть еще более значительной экономии в расходах. Телеграфный доход (валовой) составил в 1899 году 16,7 млн, а телефонный — 1,6 млн рублей.
Среднее место между полицейскими и фискальными регалиями занимает горная регалия, под которой разумеется исключительное право государства на недра земли и заключающиеся в них рудные богатства, независимо от принадлежности поверхности земли тому или другому владельцу. Установление горной регалии имеет своей целью не только фискальную выгоду, но и интересы горной промышленности. Признав за собой право собственности на недра земли, государство может или само эксплуатировать их, или же уступать право горного промысла частным лицам за уплату особой горной подати или под условием сохранения за собой права преимущественной покупки добытых руд за установленную, несколько пониженную плату.
Вопрос о регальности горного дела представляется довольно спорным. Под влиянием стремления землевладельцев распространить свое право собственности и на недра земли многие отстаивают интересы землевладельцев во имя права полной собственности. В Англии с давних времен отдельными актами парламента была ограничиваема, а затем и вовсе отменена существовавшая там в начале средних веков горная регалия. Юридическому началу права владельца поверхности земли на ее недра противопоставляют, однако, экономическое начало ‘горной свободы’, заключающееся в свободе всякого и в особенности первого открывателя производить горный промысел на чужой земле с вознаграждением владельца за пользование ею. Обыкновенно начало горной свободы соединяется с началом горной регалии, и первая является до некоторой степени последствием второй. Признав за собой право на недра земли и обложив горный промысел известным налогом, государство объявляет добывание ископаемых свободным для всех желающих. Такой порядок принят горным законодательством Германии и в настоящее время считается наиболее соответствующим интересам горной промышленности и вообще народного хозяйства.
Против доводов, приводимых в защиту права владельцев на недра земли, высказывают следующие соображения. Во-первых, с точки зрения чисто юридической, в понятие о собственности должно входить сознательное отношение собственника к ее объекту, между тем как неопределенное и неизвестное землевладельцу содержание недр земли не может войти в сферу его владения. Во-вторых, протяжение и границы подземных богатств не совпадают с пределами владений на поверхности земли, так что для разработки рук часто приходится прибегать к отчуждению соседних земель, что очень затрудняет развитие дела. В-третьих, горный промысел не имеет ничего общего с сельскохозяйственной промышленностью, горный промысел требует особых технических познаний, значительных капиталов, предприимчивости и риска. Все эти качества и средства могут отсутствовать у землевладельцев, и тогда чрезвычайно важные для страны минералы и металлы будут лежать втуне, без всякой пользы для владельца и в огромный ущерб благосостоянию страны. Без права свободно искать рудные богатства и свободно их эксплуатировать во многих странах не могло бы развиться горное дело и все промышленное развитие затормозилось бы.
В России горное дело начало заметно развиваться лишь при Петре I, который предпринял ряд мер с целью поставить это дело на прочное основание и дать ему надлежащее направление. Петр Великий, во-первых, обязал всякого, кто откроет руду, немедленно давать знать правительству для посылки опытных людей с целью разведок. В случае нахождения руды выдавались открывателю грамоты на разработку независимо от того, на чьих бы землях руда ни отыскалась. Таким образом, Петр I признал два начала — горную регалию и горную свободу, которые и приводятся в его регламенте Берг-коллегии, так называемой берг-привилегии 1719 года. В этом замечательном акте нашего горного законодательства разрешается всякому, какого бы чина и достоинства ни был, во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать и плавить всякие металлы, минералы, земли и каменья, ‘дабы Божие благословение втуне не осталось’. В пользу казны устанавливается горная десятина с чистого дохода и право первой купли относительно золота, серебра и селитры. Кроме того, в течение первых лет по заведении дела горнопромышленникам предоставляются разные льготы.
Начало горной свободы, просуществовав более 60 лет, было отменено манифестом Екатерины II в 1782 году. На основании нового закона запрещалось разыскивать руду на чужой земле без соглашения с владельцем ее. Эта льгота, предоставленная землевладельческому классу, мало содействуя улучшению его благосостояния, затормозила у нас развитие горной промышленности. Хотя с 1806 года была предоставлена свобода добычи руд на казенных землях, но до 1887 года положение о частной горной промышленности на этих землях не было развито надлежащим образом. Недостаток этот был устранен новыми правилами о частной горной промышленности 1887 года, в которых указан порядок предоставления казенных земель для производства на них частного горного промысла. В виде исключения в 1870 году в Царстве Польском была разрешена свободная добыча некоторых металлов и минералов (свинца, цинка и каменного угля) на чужих землях под условием уплаты определенного вознаграждения землевладельцу. Результаты этой меры оказались блестящими. Количество добытых руд за 30 лет возросло в 60 с лишком раз. В 1892 году к числу ископаемых, служащих предметом свободного горного промысла в Царстве Польском, отнесены железные руды.
Развитие добычи у нас золота также находилось в зависимости от расширения свободы частной золотопромышленности. Частным лицам поиски золота были разрешены в 1812 году (на Урале). В 1826 году граф Канкрин выдал нескольким купцам привилегии на отыскание золотоносных руд в Вятской и Тобольской губерниях на казенных землях. В 1838 году издано первое положение о частной золотопромышленности в Сибири, определявшее, на каких казенных землях допускалось искать золото. Постепенно район земель, где дозволялись поиски золота, расширялся. Дальнейшие облегчения для золотопромышленности были допущены в уставе о частной золотопромышленности 1870 года, дополненном и измененном в 1881 и 1901 годах.
В силу этого устава частным лицам предоставлено право свободных поисков и добывания золота на землях, принадлежащих казне и Кабинету, при условии получения от местного горного управления дозволительного свидетельства и выполнения некоторых формальных требований. В пользу казны взимается посаженная или подесятинная плата, соразмерно отведенному для прииска количеству земли. Поиски и разработка золота на землях частных лиц допускаются только по добровольному соглашению с собственниками земель.
До последнего времени с золота, добываемого как на казенных, так и на частных землях, взималась в пользу казны горная подать в размере 3, 5 или 10% натурой, смотря по разрядам местностей. Казна имела также право первой покупки золота и платины, причем частные золотопромышленники обязаны были представлять все добытое ими золото в казенные золотосплавочные лаборатории (в Екатеринбурге, Томске и Иркутске), взамен чего им выдавались горными управлениями ассигновки на Санкт-Петербургский монетный двор. Покупка, продажа и вывоз за границу золота в виде песка или самородков (так называемого шлихового золота) были воспрещены.
Облегчения, дарованные золотому промыслу уставом 1870 года, имели последствием значительное возрастание добычи золота. Средняя ежегодная добыча, составлявшая в период 1851-1870 годов около 1580 пудов, достигла за 20-летие 1871-1890 годов 2265 пудов. Однако в течение последних лет количество добываемого золота стало уменьшаться. Как выяснилось, причинами этого упадка явились, с одной стороны, тяжесть и неравномерность казенных податей, которые поглощали большую часть прибыли с предприятий, разрабатывавших прииски с умеренным содержанием золота, и препятствовали введению усовершенствованных технических приемов, с другой же стороны — воспрещение свободной продажи шлихового золота. Эта последняя мера обременила золотопромышленников значительными расходами по доставке золота в казенные лаборатории, а также не давала им возможности быстро реализовать добытое золото, вследствие чего золотопромышленники вынуждены были прибегать к частному кредиту, оплачиваемому высоким процентом. Вместе с тем не достигалась вполне и преследуемая указанной мерой цель — предупреждение похищения золота и утайки его от оплаты горной податью, так как воспрещение свободной продажи шлихового золота способствовало тайному сбыту его в Китай и притом по цене, не соответствовавшей его действительной стоимости.
Эти препятствия для дальнейшего развития нашей золотопромышленности будут в скором времени устранены. Законами 12 марта 1901 года, которые войдут в силу с 1902 года, отменяется, во-первых, горная подать с золота и платины и взамен того на предприятия, добывающие эти продукты, распространяется обложение государственным промысловым налогом. Основной промысловый налог будет уплачиваться путем выборки на каждый прииск промыслового свидетельства по цене, соответствующей занятому прииском пространству земли, дополнительный налог будет взиматься с чистой прибыли предприятия. Предприятия, применяющие при добыче золота новые технические приемы, которые требуют крупных затрат, могут быть на первое время освобождаемы от платежа дополнительного налога. Во-вторых, теми же законами отменено обязательное представление добытого золота в казенные лаборатории, и частным лицам предоставлено право устраивать лаборатории и всякого рода заведения для сплава и очистки золота, платины и серебра.
Доход казны от горного дела составил в 1899 году — 7,9 млн рублей, в том числе горной подати с золота, платины, меди, чугуна, цинка и ртути — 4,3 млн и поступлений от оброчных горных статей (аренды золотых приисков, угольных копей, нефтеносных участков, минеральных вод и пр.) — 3,6 млн рублей.

Лекция XI

Государственные имущества. — Земельный оброчный доход. — Неземельные оброчные доходы. — Лесной доход. — Доход от казенных заводов и фабрик. — Доход от железных дорог. — Доход от денежных капиталов.

Под государственными имуществами в широком смысле слова разумеются всякого рода недвижимые и движимые имущества, принадлежащие государству как юридическому лицу и предназначенные непосредственно для достижения государственных целей. Сюда относятся здания присутственных мест и казенных учебных заведений со всем движимым инвентарем, железные дороги, крепости, корабли, предметы военного снаряжения, гавани, земли, леса и т.д. Из названных видов государственных имуществ следует выделить, с точки зрения финансовой науки, те, которые служат специально для извлечения из них дохода, таковы земли и оброчные статьи (например, рыбные ловли), леса, фабрики, заводы, железные дороги и денежные капиталы. Таким образом, в тесном смысле слова государственными имуществами называются недвижимые и движимые имущества, находящиеся в непосредственном ведении казны и приносящие доход.
Государственные имущества являются первым по времени источником доходов государства. Государственная власть, укрепляясь посредством победоносных войн и завоеваний, обыкновенно оставляла в непосредственном своем ведении значительную часть завоеванной территории. Затем все незанятые под частную собственность земли или, как они у нас назывались, ‘пустопорожние’, государственная власть объявляла принадлежащими государству. В средние века недвижимые государственные имущества, или ‘домены’, были очень обширны и составляли главнейший источник доходов правительства. Но к началу XIX века значительная часть домен была роздана или продана частным лицам. Так например, Франция продала большую часть своих государственных имуществ во время революции.
По мере того как размеры государственных земель сокращались путем отчуждений, раздач и пожалований, возник вопрос, насколько вообще желательно удержание в руках государства обширных земельных имуществ. При разрешении этого вопроса следует выделить владение лесами, о чем будет нами сказано особо. Что касается собственно земельных имуществ, то многие высказываются за полное их отчуждение на основании следующих соображений. Во-первых, сельскохозяйственная деятельность идет гораздо успешнее у частных хозяев, чем при казенной администрации, и, во-вторых, продажей домен удобно погашать государственные долги, ибо сумма процентов, списываемых этим путем с расходного бюджета, гораздо значительнее, чем ежегодный доход от государственных земель. Под влиянием убеждения в невыгодности казенного управления государственными землями, долгое время господствовала тенденция к отчуждению государственных земель. Но в последнее время выяснилось социально-политическое значение сосредоточения в руках государства значительных земельных пространств. По мере того как, с одной стороны, растет густота населения, а с другой — все более усиливается капиталистический строй и концентрируется земельная собственность, возрастает безземельный пролетариат. Наделение землей этих безземельных масс избыточного населения составляет одну из насущнейших социальных задач современного государства. Но достижение этой задачи доступно лишь в большей или меньшей степени для государств, в которых сохранились значительные казенные земельные имущества. Там же, где их нет, приходится допускать свободную эмиграцию избыточного населения и отыскивать для него новые колониальные страны. Поэтому в настоящее время государства стремятся удержать в своих руках государственные земли, производя их отчуждение лишь для указанной цели — устройства безземельных крестьян, и притом мелкими участками.
Оставляя в своем непосредственном владении государственные земли, правительство может извлекать из них доход трояким способом: 1) посредством казенной администрации, 2) через администрацию с поручительством и 3) путем аренды.
Первый способ, самый древний и простой, на практике оказывается мало выгодным, управляющие, получая определенное жалование от казны, мало заинтересованы в усовершенствовании производства, в увеличении дохода и в бережливом расходовании казенных сумм. Второй способ состоит в том, что лицо, которому вверяется управление казенным имением, ручается за определенный минимальный доход. В случае превышения действительного дохода против назначенного, управляющие имеют право на премию. Этот способ более выгоден, чем первый, но отличается также существенными недостатками: минимум дохода обыкновенно назначается очень низкий, а управляющие для увеличения своей премии иногда прибегают к хищническим приемам хозяйства. Третий способ применяется в двух видах: 1) аренда срочная и 2) аренда вечно-наследственная. Преимущества аренды перед другими двумя способами заключаются, во-первых, в том, что аренда дает верный и определенный доход, во-вторых, что доход может быть периодически повышаем при перемене условий аренды и, в-третьих, что издержки на администрацию и контроль сильно сокращаются. Из двух видов аренды срочная менее желательна ввиду того, что при срочной аренде хозяйство может принимать хищнический характер. Арендатор, не рассчитывая на возобновление аренды, стремится извлечь из земли, особенно в последние годы перед окончанием срока, все, что только возможно, и сдает имение в истощенном состоянии и с расстроенным инвентарем. При вечнонаследственной аренде арендатор, уверенный, что при исправном взносе арендной платы он передаст имение своим детям, относится бережно к земле, стремится усилить ее производительность и ввести возможные усовершенствования в приемах культуры.
В Древней Руси, как и на Западе в средние века, не различались личные имущества верховного властителя-князя от государственных, все, что не было частной собственностью, принадлежало князю как представителю государства. Князь, а впоследствии царь, раздавал эти княжеские или царские земли вместо жалованья служилым людям с обязательством выставлять известное число ратных людей, причем земли, отдававшиеся раньше в срочное и условное владение, мало-помалу закреплялись за владельцами и превращались в наследственные поместные имения. Первая попытка отделить государевы земли от государственных была сделана Иоанном Грозным, выделившим для себя и своей ближней свиты некоторые земли и села под названием опричнины, все прочие государственные земли стали называться земщиной. Несколько позже стали различаться дворцовые имущества, которые при императоре Павле были переименованы в удельные и назначены для содержания членов императорской фамилии. По мере территориального расширения государства увеличивалась и площадь казенных земель. Вся Сибирь, земли уничтоженного Тевтонского ордена в Лифляндии и Курляндии, государственные имущества Польши после раздела, секуляризованные в конце XVIII века монастырские земли — все эти государственные имущества были признаны собственностью государства. Одновременно с этим шла продажа и раздача государственных земель. Особенно усилилось отчуждение государственных земель при Петре I, но самых широких размеров оно достигло при Екатерине II, причем преобладали пожалования крупных имений.
Поворот в способах эксплуатации государственных земель наступил со времени учреждения Министерства государственных имуществ в 1837 году, поведшего за собой уменьшение, а затем и прекращение раздачи крупных имений частным лицам. Вместе с тем были приняты меры к приведению в известность размеров всей площади свободных государственных земель. Правительство стало смотреть на свободные государственные земли, как на фонд для наделения мелкими участками безземельных и малоземельных крестьян, переселенцев, отставных нижних чинов и т.п. С 1837 по 1881 год для этой цели было отведено из свободных казенных земель около 6,4 млн десятин. Кроме свободных ненаселенных земель в ведение Министерства государственных имуществ поступили в 1837 году и земли, населенные государственными крестьянами. В 1866 году эти земли в размере 56 млн десятин были предоставлены крестьянам в надел за определенный законом платеж государственной оброчной подати. В 1886 году подать эта преобразована в выкупные платежи на общих основаниях выкупной операции.
Что касается до свободных ненаселенных земель, оставшихся в руках казны за отводом участков на прирезку к малоземельным наделам, на водворение переселенцев, нижних чинов и т.д., то они сдавались с торгов в арендное содержание. Порядок сдачи в аренду мелких участков крестьянам был установлен правилами 1858 года. Для облегчения арендования крестьянами казенных земель в 1867 году разрешено было им представлять к торгам вместо залогов мирские ручательства в исправном взносе арендной платы. В 1884 году крестьянам предоставлена новая льгота, а именно, разрешена отдача смежных с крестьянскими казенных земель в аренду без торгов. В настоящее время площадь казенных земельных оброчных статей в Европейской России занимает около 8,9 млн десятин, и главная масса их (около 94%) сосредоточена в следующих тринадцати губерниях: Самарской, Астраханской, Пермской, Херсонской, Оренбургской, Саратовской, Таврической, Харьковской, Екатеринославской, Тамбовской, Уфимской, Бессарабской и Воронежской. Доход с казенных земель в 1899 году составлял 6,4 млн рублей.
К неземельным оброчным государственным имуществам относятся рыбные ловли, тюлений и китовый промыслы, каменоломни, торфяники, мельницы, переправы, ярмарочные места и др. В старое время неземельные оброчные имущества были более разнообразны и многочисленны, к ним принадлежали бобровые гоны, соляные варницы, сенные покосы, огороды, бани, амбары, винокурни и т.д. Доход от неземельных оброчных статей в 1899 году составлял около 3 миллионов рублей.
Охрана государственного лесовладения, помимо общих с земельными государственными имуществами оснований, вызывается еще специальными соображениями о значении лесов в народном хозяйстве. По мере истощения лесов и обнаружившихся оттого вредных последствий для земледельческой и других отраслей промышленности, стало укрепляться сознание необходимости государственного вмешательства в дело охраны лесов от истребления. В видах достижения этой цели, кроме издания лесоохранительных правил для эксплуатации частных лесов, особенное значение могут иметь казенные леса. Казна более чем кто-либо другой, может подать пример рационального ведения лесного хозяйства. Частный лесной собственник по большей части заинтересован в возможно скорейшей срубке своего леса, в извлечении возможно большего дохода как от продажи леса, как и от очищенной из-под него земельной площади. Казенное управление может эксплуатировать лес через правильные лесовозобновительные периоды и вести рациональные лесоустроительные работы. У нас первые систематические мероприятия к установлению правильного лесного хозяйства в казенных лесах начинаются не ранее учреждения Министерства государственных имуществ и Лесного департамента, в котором с 1837 года сосредоточено управление казенными лесами. В губерниях заведование казенными лесами, разделенными на отдельные лесничества, принадлежит местным управлениям государственных имуществ. В Европейской России (кроме Финляндии) считается около 113,25 млн десятин казенных лесов. Относительно Сибири имеются сведения лишь о лесах в четырех Сибирских губерниях и Степном крае, где числится около 124 млн десятин. Впрочем, сведения эти основаны лишь на приблизительных подсчетах. Лесной доход составлял в 1890 году 47,6 миллиона рублей.
Казенные заводы и фабрики, в особенности горные и металлургические, стали у нас заводиться главным образом при Петре Великом. Большая часть их вследствие невыгодности казенной эксплуатации были проданы в 1860-1970 годах частным лицам или закрыты. Тем не менее и в настоящее время существуют еще казенные заводы на Урале, в Олонецком крае и в Царстве Польском. Валовой доход от горных заводов в 1899 году составлял 8,2 миллиона рублей, чистой же прибыли наши казенные горные заводы не дают.
До недавнего времени считалось почти аксиомой, что частные промыслы в казенном управлении не могут приносить той доходности, какая получается в руках отдельных хозяев. Устраивая казенные фабрики и заводы, государство обыкновенно и не преследовало фискальных целей, а руководилось стремлением ввести новые отрасли производства, создать образцовые фабрики, содействовать совершенствованию приемов производства или удовлетворить непосредственно своим потребностям в военном снаряжении и т.п. Впервые продуктивность казенного управления частно-хозяйственными предприятиями проявилась на железных дорогах. Постройка железных дорог, хотя первоначально обязанная частной инициативе, не могла обойтись без содействия и вмешательства государства. Во-первых, для проведения железных дорог приходилось и приходится прибегать к экспроприации земель частных владельцев, во-вторых, в стратегическом отношении государство заинтересовано в том или другом направлении дорог, в-третьих, то или иное направление дороги получает огромное экономическое значение вообще и для отдельных областей государства в частности. Ввиду всех этих соображений мало-помалу развилось вмешательство государства в железнодорожное дело, причем выработались две системы. Согласно первой системе государство передает постройку и эксплуатацию железной дороги частному лицу или обществу на известных условиях (система концессионная), сохраняя за собой право регламентирования железнодорожного дела и право выкупа через определенный срок в казну. При этой системе государство исходит из принципа регальности железнодорожного дела. По второй системе (хозяйственной) постройка железной дороги и заведование ею производятся непосредственно казенной администрацией. К концу 1899 года в России (без Финляндии) в казенной эксплуатации находилось 30 343 версты открытого для движения железнодорожного пути, в руках же акционерных обществ оставалось 16 599 верст. Из 30 343 верст казенных железных дорог, 15 716 верст перешло в казну посредством выкупа частных железных дорог, а 14 627 верст построено казной хозяйственным способом, кроме того, до 3000 верст железнодорожного пути находилось к концу 1899 года в постройке непосредственными распоряжениями казны. В 1899 году доход от казенных железных дорог составлял 347,5 млн рублей. Расходы на эксплуатацию казенных железных дорог в том же году составляли 206,9 млн рублей. Кроме того, было израсходовано на улучшение и усиление железных дорог 43,8 млн, и на постройку новых железных дорог и приобретение для них подвижного состава израсходовано из чрезвычайных ресурсов 98,9 млн рублей.
Последнюю категорию государственных имуществ составляют денежные капиталы, находящиеся в ведении казны и правительственных установлений. Они состоят из пяти главных видов: 1) суммы, находящиеся в государственном казначействе, 2) оборотные капиталы государственных кредитных и других установлений, 3) так называемые специальные капиталы и сборы, 4) казачьи капиталы, 5) земские сборы и капиталы. К системе общих государственных доходов принадлежит лишь вторая категория, т.е. доходы от капиталов, находящихся в распоряжении кредитных учреждений и заграничных банков. Дохода с этих капиталов в 1899 году поступило 13,8 млн рублей, и в том числе от коммерческих операций Государственного банка 7,9 млн. Под специальными капиталами известны разного наименования капиталы, которые предназначены для удовлетворения строго определенных, особыми положениями и уставами, целей. К специальным капиталам принадлежат: общий продовольственный капитал, капитал пенсионных и эмеритальных касс, капиталы стипендиальные и учебных заведений, инвалидный капитал, благотворительные и вспомогательные капиталы, капиталы тюремные, церковные и многие другие. К 1899 году числилось специальных капиталов наличными деньгами 362,2 млн, в долгу за разными учреждениями 87,6 млн рублей. Поступило за 1899 год 175,5 млн, израсходовано 162,3 млн рублей. Оставалось к 1 января 1900 года 375,4 млн наличными и 94,6 млн рублей в долгу.

Лекция XII

Государственный кредит. — Отличие государственного кредита от частного. — Краткосрочный кредит. — Долгосрочный кредит: процентный и беспроцентный, внутренний и внешний. — Консолидированные займы. — Механизм заключения долгосрочных займов, условия и источники погашения, формы государственных займов, способы их реализации, проценты и эмиссионный курс. — Конверсия займов.

Многочисленные и разнообразные потребности государства не могут быть удовлетворены одними лишь текущими его доходами. Во-первых, государству, как и частному хозяйству, нередко приходится производить такие расходы, которые по времени не совпадают с поступлением соответственных доходов, и это несовпадение сроков поступления доходов и расходов понуждает государство изыскивать те или иные способы кредитного покрытия расходов впредь до поступления соответственных доходов. Затем государству приходится производить затраты, рассчитанные на много лет, результатами которых пользуется иногда целый ряд поколений. Таковы расходы, имеющие целью укрепление политического могущества (постройка крепостей, увеличение флота, перевооружение и т.п.), или коренное улучшение экономического благосостояния страны (примером подобных затрат могут служить у нас выкупная операция после отмены крепостного права, восстановление металлического обращения, проведение сети железных дорог и т.п.), или, наконец, насаждение духовно-культурных благ, важных не для одного ныне живущего, но и для целого ряда будущих поколений (устройство университетов, библиотек, музеев и т.п.). Создавать все эти материальных и культурные блага при помощи одних только текущих доходов государства значило бы требовать слишком тяжелых жертв от настоящего поколения, которое, быть может, мало воспользуется благодетельными последствиями этих государственных мероприятий. Такие затраты могут быть уподоблены помещению в предприятие постоянного или основного капитала, который воспроизводится лишь малыми частями в течение целого ряда лет и требует постепенного, долевого погашения. Участвуя в покрытии этого рода расходов по мере сил своими текущими доходами, государство вместе с тем старается разложить тяжесть затрат и на следующие поколения плательщиков. Подобно тому как государство производит рассрочку крупных расходов, непосильных для одного бюджетного периода, на несколько сметных лет, так точно капитальные расходы, непосильные одному поколению, рассрочиваются при помощи кредита на несколько поколений, на которые и возлагается равномерно тяжесть оплаты процентов и погашения.
Государственный кредит с внешней стороны имеет много общего с частным кредитом, ибо и в государственном кредите устанавливаются известные обязательственные отношения между государством как должником и отдельными лицами как кредиторами. Однако государственный кредит имеет и некоторые характерные особенности, которыми он существенно отличается от кредита частного. Существование государства не только более прочно и обеспечено, чем каких бы то ни было физических и даже юридических лиц, но по идее считается вечным. Поэтому, тогда как частный кредит непременно предполагает определенный срок, государственный кредит может быть бессрочным. Затем сколько-нибудь долгосрочные частные займы предполагают непременно обеспечение кредита каким-нибудь прочным залогом, например, недвижимой собственностью, государство же имеет возможность заключать займы на самые продолжительные сроки без всякого залога или обеспечения определенным имуществом. Хотя государственные займы обыкновенно обеспечиваются ‘всем государственным достоянием’, но само собой понятно, что обеспечение это особого юридического значения не имеет, ибо большей частью нет той власти, которая могла бы понудить государство реализовать это достояние для удовлетворения претензий государственных кредиторов. Только политически слабые государства бывают подчас вынуждены в обеспечение процентов и погашения своих займов предоставлять определенные источники доходов, например таможенные сборы или какой-нибудь косвенный налог, причем кредиторам иногда дается право иметь своих представителей в администрации этой, как бы заложенной, статьи государственных доходов. Так например, турецкие займы обеспечены доходом от табачной монополии, штемпельным, питейным и некоторыми другими налогами, египетский заем обеспечен налогом на табак и т.п. Подобные государственные займы уже уклоняются от чистого типа государственного кредита, по идее не нуждающегося в специальном обеспечении. Такого же рода уклонение в сторону частно-хозяйственного кредита представляют собой займы некоторых государств, обеспечиваемые поручительством посторонних держав, как, например, некоторые египетские и китайские займы. Дальнейшая особенность государственного кредита сравнительно с частным заключается в том, что частный кредит всегда предполагает добровольное соглашение между обеими сторонами, государство же может при заключении своих займов до известной степени вносить элемент принуждения, например, при выпуске бумажных денег с принудительным курсом. Особенность государственного кредита можно также усматривать в его способности привлекать в огромных размерах иностранные капиталы. Частное лицо или даже крупная торговая фирма, каково бы ни было доверие к ним, не может пользоваться иностранным кредитом в той форме и в таких размерах, как это доступно государству. Прибегая к этому источнику в тех случаях, когда необходимые затраты, рассчитанные на долгий срок, не могут быть покрыты внутренними капиталами, кредитоспособная страна, финансы которой находятся в порядке, может получать таким путем необходимые средства и притом иногда из более низкого процента, чем процент, существующий в стране.
С другой стороны, некоторые свойства, присущие частному кредиту, выступают в государственном кредите с особенной силой. Благодетельное действие частного кредита состоит главным образом в возможности сосредоточивать разрозненные капиталы, ищущие помещения, и, таким образом, расширять производство страны путем затраты этих сборных капиталов. Ту же функцию выполняет и государственный кредит, но в еще большей мере, конечно, в тех случаях, когда он употребляется на производительные цели. Другое благотворное действие кредита, более сильное в государственном, нежели в частном кредите, заключается в том, что, открывая обеспеченное помещение для капиталов, он содействует накоплению сбережений, а следовательно, и умножению капиталов в стране. В какой степени государственный кредит способствует развитию духа бережливости, можно видеть на примере Франции, где в 1830 году государственных кредиторов было всего 12,5 тыс. лиц, в 1863-м — 833 тыс., в 1877 году около 4,5 млн и т.д.
На вопросе о пределах благоразумного пользования государственным кредитом мы не будем здесь подробно останавливаться, так как об этом мы говорили уже при изложении оснований бюджетной политики. Там мы указали, что по этому вопросу существуют два противоположных воззрения: одни признают государственный кредит средством крайне вредным и опасным и рекомендуют всячески избегать его, другие, наоборот, считают государственный кредит благодеянием, которым можно и должно пользоваться в самых широких размерах. Правильное же отношение к государственному кредиту, как мы указывали, заключается в соблюдении золотой середины между этими крайностями, из которых первая способна совершенно затормозить и политическое, и экономическое развитие страны, а вторая может привести государство к неисправности в платежах, т.е. к банкротству даже при самой производительной затрате занятых капиталов.
Как выше было сказано, государственный кредит имеет двоякое назначение — или способствовать своевременному производству расходов данного бюджетного периода при несоответствии сроков поступления доходов, или же давать средства для расходов, совершенно непосильных одному и даже нескольким бюджетным периодам. В первом случае мы имеем дело с краткосрочным кассовым кредитом, во втором — с долгосрочным государственным кредитом.
Краткосрочный кассовый кредит может проявляться в двух формах: в виде обыкновенного коммерческого кредита и в виде текучего государственного долга.
Коммерческий кредит государства выражается в пользовании теми же обыкновенными кредитными операциями, какими пользуются и частные хозяйства, сюда относится вексельный, депозитный и банковый кредит.
Второй вид краткосрочного кредита составляет так называемый текучий долг (dette flottante), который выражается или в пользовании депозитными капиталами, или в выпуске краткосрочных обязательств.
Депозитными капиталами называются суммы, которые частные лица и учреждения обязаны в известных случаях вносить на временное хранение в государственные кассы. Так например, когда капиталы частных лиц являются предметом судебного процесса, эти капиталы должна находиться в государственном депозите. Залоги чиновников, подрядчиков точно так же вносятся в депозит. Иногда государство обязывает известных лиц или учреждения держать у него в депозите все свои свободные капиталы. Так сберегательные и вспомогательные кассы и другие учреждения обязываются держать свои капиталы в депозите у государственной казны. Во Франции даже существует особенный орган финансового управления, заведующий такими депозитами, именно Caisse des dpts et des consignations, куда стекаются все депозиты судебных и административных учреждений, залоги подрядчиков и предпринимателей, вклады сберегательных касс, капиталы различных рабочих союзов для вспомоществования, страхования и т.п. Из года в год замечается постоянный прирост этих депозитных капиталов, так что государство может совершенно свободно пользоваться значительной частью их, даже не возвращая самих капиталов, а лишь начисляя на них проценты, как это и имеет место во Франции, где депозитный кредит даже перешел за пределы краткосрочного кассового кредита и сделался источником долгосрочного государственного кредита.
Краткосрочные обязательства, выпускаемые для потребностей текучего долга, носят название билетов казначейства (bons du trsor). Погашаются они по мере поступления государственных доходов. Билеты эти удобны тем, что, будучи выпущены на короткий срок и обеспечены государственными доходами, они охотно принимаются публикой, служа одновременно и платежным средством, и краткосрочным помещением для капиталов. И у нас первоначально билеты казначейства вполне носили характер текучего долга, но хронические дефициты в прежнее время способствовали тому, что билеты оставались долгое время в обращении и не погашались. Билеты эти носят у нас название серий, выпускаются на срок не более восьми лет, но на место погашенных обыкновенно выпускаются новые, так что долг по сериям приобрел у нас характер долгосрочности. Серии находят большой спрос и обыкновенно стоят выше паритета. Выпускаются они небольшими купюрами, обыкновенно в 100 и 50 рублей, по ним уплачивается от 3 до 3,79%, и они принимаются в платежи как наличные деньги. Поэтому серии и приобрели у нас значение как бы подсобных денежных знаков. В последние годы долг этот значительно сократился.
Мы уже указывали, что в тех случаях, когда предстоящие государству затраты не могут быть покрыты ни текущими средствами, ни краткосрочным кредитом, правительству приходится прибегать к долгосрочным займам.
Различаются два основных вида долгосрочного кредита — беспроцентный и процентный кредит. Беспроцентный кредит представляет собой исключительную и ненормальную форму кредита и обыкновенно является наследием неправильного финансового управления или больших войн. Осуществляется он или путем выпуска государственных бумажных денег с принудительным курсом, о чем уже говорилось в лекциях по народному хозяйству, или путем предоставления какому-нибудь частному банку исключительного права выпуска необеспеченных банковых билетов на сумму, заимствуемую правительством у банка. Так например, при основании Английского банка в 1694 году последний получил право выпуска банковых билетов без всякого покрытия на 1,2 миллиона фунтов стерлингов, т.е. именно на сумму, равную долгу правительству банку. Впоследствии с возрастанием долга правительства банку росло и количество банковых билетов, выпускаемых без покрытия, в 1888 году оно равнялось 16,4 миллиона фунтов. В настоящее время беспроцентная форма государственного кредита осуждается финансовой наукой и практикой, как нарушающая экономические интересы страны и подрывающая доверие к государственным финансам.
Обычной формой государственного долгосрочного кредита являются ныне процентные долгосрочные займы, заключаемые или внутри государства — так называемые внутренние займы, или за границей — так называемые внешние займы. Внутренние займы, при равенстве прочих условий, конечно, выгоднее для страны ввиду того, что проценты, уплачиваемые государством, остаются внутри самой страны, и таким образом население получает обратно ту часть налогов, которую оно вносит на расходы по оплате процентами государственных займов. Однако в финансовом отношении внешние займы представляются иногда более выгодными, ибо правительство получает возможность выбирать для заключения займа ту страну, где вследствие обилия капиталов ссудный процент стоит на более низком уровне и где с большим успехом и быстротой может быть произведена реализация займа. Долгосрочные государственные займы называются также консолидированными займами. Это название объясняется тем, что значительная часть долгосрочных займов вызвана необходимостью консолидировать, т.е. отвердить текучий государственный долг, другими словами, преобразовать накопившиеся краткосрочные кредиты в долгосрочные займы.
В механизме заключения долгосрочных займов необходимо отметить следующие моменты: 1) условия и источники погашения, 2) формы долговых обязательств, 3) способы реализации, 4) процент и эмиссионный курс.
Условия погашения займа являются чрезвычайно важным моментом в механизме заключения займов и служат основанием для разделения их на несколько типов. Прежде всего различаются займы погашаемые и непогашаемые (или рентные). Выше было уже сказано, что государство по самой своей идее является институтом вечным, и потому правительство может обещать беспрерывную и бессрочную уплату процентов без возврата самого капитала. При этом иногда государство, не обещая погасить долг в определенный срок, сохраняет за собой право, если сочтет нужным, выкупить его. Заключение рентных займов представляет для финансового управления важное преимущество в том отношении, что освобождает его от необходимости изыскивать средства для возврата капиталов в неудобное для него время. Но, с другой стороны, опасность этой формы займов заключается в том, что, освобождая правительство от заботы о погашении государственных долгов, она может повести к более легкомысленному пользованию государственным кредитом. При заключении погашаемых займов заранее устанавливается план погашения, в котором обозначаются как сроки, так и размеры ежегодных выплат. Иногда правительство обязывается начать погашение займа не ранее определенного срока, например, 5 или 10 лет со времени заключения займа, или же выговаривает себе право досрочного выкупа, если срок погашения отдален на продолжительное время, например, на 20, 30 или 50 лет.
Что касается самых способов погашения, то в этом отношении различаются две системы: или погашение производится посредством периодического тиража долговых обязательств и оплаты их по номинальной стоимости, или же долг погашается посредством присоединения к ежегодным платежам процентов известной погасительной доли капитала, так что к наступлению условленного срока весь долг оказывается погашенным.
Займы с последней формой погашения, т.е. с уплатой капитала одновременно с процентами, известны под названием срочных рент. В экономическом отношении срочные ренты представляют тот недостаток, что могут вести к легкому расходованию населением возвращаемых капиталов, вследствие выплаты их малыми долями.
В связи с установлением плана погашения займов находится вопрос об изыскании потребных для этого финансовых источников. Если государство не устанавливает постепенного погашения, а сохраняет лишь за собой право выкупа займа при благоприятных обстоятельствах, то возможность выкупа обусловливается подысканием каких-либо чрезвычайных ресурсов. Одним из таких чрезвычайных источников представляется продажа государственных имуществ. Если государственные имущества в казенном управлении приносят мало дохода, а вместе с тем представляется возможность продать их за значительную сумму, то, конечно, с чисто финансовой точки зрения, погашение займа посредством такой продажи можно считать выгодной операцией. Однако отчуждение государственных земель в сколько-нибудь крупных размерах противоречит важнейшим интересам народного хозяйства, лишая правительство запасного земельного фонда для устройства избыточного населения.
Другим специальным средством для погашения займов может служить образование особого погасительного фонда, накопляемого или посредством введения специальных налогов, или на счет отчислений из общих государственных доходов. Практика, однако, показала, что образование погасительных фондов не обеспечивает правильности погашения долгов, так как финансовое управление, имея в погасительном фонде постоянный запас свободных средств, обыкновенно пользовалось ими вопреки их назначению и черпало из них всякий раз, когда отыскание других источников сопряжено было с затруднениями. Система погасительных фондов, весьма распространенная прежде в Западной Европе, ныне повсюду оставлена.
В конце концов, ввиду повсеместного систематического роста государственной задолженности в наше время вопрос о погашении государственных долгов сводится скорее к вопросу о преобразовании прежней задолженности на новых, более выгодных для государства условиях, т.е. к так называемому конвертированию государственных займов. Конечно, при наличности особо благоприятных финансовых обстоятельств государство может предпринять и погашение части своего долга за счет бюджетных избытков. К сожалению, ввиду современного колоссального роста государственных потребностей заботы о погашении государственных долгов в наше время могут быть отнесены лишь к области благих пожеланий.
В отношении форм государственных займов можно различать три основных типа: 1) английские консоли, 2) французскую ренту и 3) облигационную форму, получившую распространение в средней Европе.
Английская система консолей заключается в том, что все долги государства заносятся в особую долговую книгу, в которой каждому кредитору открывается своя страница, где отмечается его имя и фамилия, сумма внесенного капитала и размер процента. Сумма всех записей, внесенных в долговую книгу, составляет так называемый консолидированный национальный долг, а каждая отдельная запись носит название консоли. Никаких документов, свидетельствующих о долге, на руки не выдается, и за получением процентов необходимо являться в учреждение, заведующее английским государственным долгом, именно в Английский банк. Для передачи долга другому лицу или для продажи своих консолей необходимо произвести надлежащую запись в долговой книге. Этой затруднительностью отчуждения консолей и объясняется, почему в числе кредиторов английского правительства фигурируют преимущественно одни крупные английские капиталисты. Однако необходимость придать консолям большую подвижность на денежном рынке заставила английское правительство отступить от своей старинной системы, и в 1865 году государственным кредиторам было предоставлено право получать из Английского банка облигационные свидетельства с купонными листами на сумму, записанную в долговой книге.
Во Франции в 1793 году была также заведена Большая книга государственных долгов. В эту книгу вносятся записи покупаемых у правительства рент, но в отличие от английской системы — без указания на капитальный долг. Однако уже в двадцатых годах XIX века французское правительство стало выдавать именные свидетельства, удостоверяющие внесение в Большую книгу рентного платежа в пользу данного лица, а с 1831 года и свидетельства на предъявителя. Другая особенность, отличающая французскую ренту от английских консолей, состоит в том, что в то время, как запись на последние принимается лишь в Английском банке, французскую ренту можно приобретать у всех сборщиков податей. Благодаря этому удобству, а также и тому обстоятельству, что французская рента допущена в купюрах до 5 франков ежегодного дохода, при взносе капитала около 100—150 франков рента эта получила широкое распространение в населении, которое мало-помалу приучилось помещать в этой ренте все свои даже самые мелкие сбережения.
Совершенно иной характер имеет так называемая облигационная система заключения займов. Сущность ее состоит в том, что правительство выдает своим кредиторам однообразные долговые документы, в которых обозначается сумма долга, обыкновенно в круглых цифрах (100, 500, 1000, 10000), размер процента, условия погашения и к которым приложен купонный лист. Облигации выпускаются именные и на предъявителя. Последняя форма является наиболее распространенной, так как лишь при ней правительство может рассчитывать на всемирный денежный рынок.
Сравнивая облигационную форму займов с английской консольной, следует заметить, что лишь последняя может рассчитывать на помещение займов в твердые руки, тогда как облигации легко подвержены спекуляции и биржевой игре. Французская рента на предъявителя, хотя по форме и близко подходит к облигациям, однако по характеру своего размещения среди бережливого французского населения не может служить удобным орудием для спекуляции. Тем не менее в Западной Европе и у нас утвердилась облигационная система ввиду того, что по современным экономическим условиям государственные кредитные документы должны обладать легкой подвижностью.
Обращаясь к способам реализации государственных займов, следует отметить два основных приема. Правительство может либо уступить всю сумму займа синдикату банкиров по условленному курсу, предоставляя им самим разместить заем в частные руки, либо объявить публичную подписку, в которой могут принять участие все желающие. Выбор того или другого способа зависит от состояния денежного рынка. При уступке займа синдикату банкиров, правительство обеспечивает себя от риска на случай неудачи подписки и получает возможность быстрее иметь в своем распоряжении необходимые средства, нежели при публичной подписке. Но, с другой стороны, правительство теряет всю скидку с номинальной стоимости займа, которую банкиры выговаривают в свою пользу (банкирская провизия). Впрочем, и при публичной подписке правительство обыкновенно принуждено прибегать к услугам банков и банкиров по размещению займа в публике, конечно, также за определенное комиссионное вознаграждение.
В связи с выбором способа реализации займа находится и определение высоты процента и курса, по которому правительство выпускает заем. Относительно процента следует заметить, что он может быть установлен или равным существующему в данное время на денежном рынке проценту роста на капитал, или ниже, или же выше его, в зависимости от этого находится и высота курса, по которому реализуется заем, т.е. размер скидки с номинальной цены, которую правительство делает приобретателю облигации. Так например, предположим, что существующий уровень ссудного процента составляет 4%, если в этом случае правительство пожелает заключить заем из 3%, то оно не получит за каждую 100-рублевую облигацию полностью 100 рублей, а гораздо меньше, например, 75 рублей, правительство, уплачивая 3 рубля процентов на номинальную 100-рублевую облигацию, будет в действительности платить те же 4% на полученный капитал. С другой стороны, при уровне роста в 4%, выпуская заем из 5%, правительство получает возможность поместить его по 125 рублей за каждую 100-рублевую облигацию, т.е. будет платить на полученный в действительности капитал те же 4%. Таким образом оказывается, что займы, заключаемые из 3 или 5%, вследствие разницы в реализуемом курсе в действительности оплачиваются правительством одинаково, как и заем из 4%, реализуемый al pari. Спрашивается, что выгоднее — заключить ли заем из 4%, выпустив его al pari, или из 3 и 5%, выпустив его выше или ниже номинальной стоимости? На практике разрешение этого вопроса представляется очень сложным и зависит от условий денежного рынка и общей финансово-экономической политики страны.
Особым способом привлечения приобретателей для нового займа и обеспечения успеха подписки является выпуск процентных бумаг с премиями или выигрышами. Это так называемые лотерейные займы, представляющие одну из самых ранних форм государственного долгосрочного кредита. Ею пользовались уже в XVII веке в Голландии и Англии, с конца XVIII столетия в Австрии, а в XIX веке в Пруссии и России. Сущность лотерейных займов заключается в том, что проценты по займу целиком или частью обращаются на выдачу более или менее значительных выигрышей. Благодаря расчету на выигрыш, население охотнее помещает свои капиталы в лотерейный заем и приобретает его по высшему курсу, нежели при простом процентном займе. Лотерейные займы, однако, оказывают вредное влияние на народную нравственность и благосостояние, поощряя страсть к игре и легкой наживе и отвлекая капиталы от производительного помещения.
Как мы уже говорили, в наше время старания правительств не столько направляются на погашение займов, сколько на преобразование их, с целью уменьшения платежа процентов по ним. Этого рода операции известны под названием конверсии. Сущность конверсии состоит в том, что государство предлагает своим кредиторам или согласиться на новые, менее выгодные для них условия займа, или получить свои капиталы обратно. Само собой разумеется, что конверсии могут иметь место лишь по тем займам, по которым правительство оставило для себя в этом отношении свободу действий и не связало себя неизменным планом погашения. Кроме того, для осуществления конверсии необходимы определенные внешние условия, а именно понижение уровня ссудного процента в стране, где размещен заем, и затем возможность для государства найти наличные капиталы для удовлетворения таких владельцев конвертируемого займа, которые не пожелали бы согласиться на новые условия. При выборе удачного момента для конверсии, последняя представляет весьма выгодную для государства финансовую операцию. Что же касается до возражений, которые выставляются против конверсии со стороны заинтересованных лиц (собственников конвертируемых фондов), именно, что конверсия является нарушением со стороны государства своих обязательств, подрывающим даже его кредит, то подобные возражения представляются неосновательными. Предлагая владельцам фондов на выбор — согласиться на понижение процента или получить капитал обратно, — государство делает то же самое, что вправе сделать относительно своего кредитора всякий должник, не связанный нерасторжимостью сделки. С другой стороны, если бы правительство продолжало платить более высокий процент, когда есть возможность понизить его, оно поступало бы несправедливо по отношению ко всему населению страны, с которого собираются излишние средства для оплаты процентами государственного долга.

Лекция XIII

Развитие государственного долга России. — Современное его состояние.

В России до второй половины XVIII века не было сколько-нибудь организованной системы государственного кредита. В случае недостатка текущих средств Московское правительство прибегало к реквизициям или принудительным займам и лишь отчасти к добровольным займам у монастырей и частных лиц, при этом возврат капитала и уплата процентов часто производились посредством зачета кредитору следуемых с него податей. При Алексее Михайловиче и Петре Великом источниками принудительного кредита является усиленный выпуск медной монеты.
Начало более правильной организации государственного кредита было положено Екатериной II. В это время выработались три основные формы государственного кредита: 1) выпуски ассигнаций, 2) позаимствование капиталов у казенных кредитных учреждений (Заемный банк, Приказы общественного призрения и Сохранная казна), в которые скоплялись денежные вклады частных лиц, и 3) заключение долгосрочных внешних займов. Первый внешний заем было заключен в царствование Екатерины II в 1769 году у голландских банкиров на сумму 5,5 млн гульденов. За ним последовал ряд подобных же внешних займов, и к концу царствования Екатерины II общая сумма всех государственных долгов, внешних и внутренних, достигала уже 215 млн рублей, в том числе 158 млн беспроцентного ассигнационного долга.
Начало XIX века, именно первое десятилетие, вследствие ряда войн, в которые Россия была вовлечена французской революцией и Наполеоном I, ознаменовалось быстрым ростом государственного долга. К 1811 году общая сумма долга возросла до 836,1 млн рублей ассигнациями, в том числе 148,7 млн внешнего долга, 110,4 млн внутреннего долга разным местам и лицам и 577 млн ассигнационного долга.
Крупные позаимствования у Заемного банка и других казенных кредитных учреждений ставили последние в затруднительное положение и лишали их возможности своевременно возвращать вклады по востребованию частных лиц. С другой стороны, громадное количество обращавшихся ассигнаций производило гнетущее влияние на народное хозяйство. Эти обстоятельства побудили министра финансов графа Гурьева прибегнуть к заключению новых займов. В 1817 году по мысли графа Гурьева преобразовывается учрежденная в 1810 году Государственная комиссия погашения долгов, в заведование которой отдаются все обороты по государственным долгам, а для высшего наблюдения за нею учреждается Совет государственных кредитных установлений. К 1 сентября 1817 года, т.е. ко дню открытия действий Государственной комиссии погашения долгов, было уже консолидированного долга: внешнего — 50,6 млн гульденов и внутреннего — 216,8 млн рублей ассигнациями и 3,6 млн рублей серебром. Ассигнационный долг составлял в 1817 году — 836 млн рублей. Одновременно с учреждением Комиссии погашения долгов учреждена при ней Государственная долговая книга, в которую должны быть заносимы все долги государства с подразделением на внешние и внутренние, срочные и бессрочные.
С переходом управления русскими финансами в руки графа Канкри-на, несмотря на умеренное пользование консолидированными займами, государственный долг продолжает расти — cl 345 млн в 1823 году он доходит до 2049,4 млн рублей ассигнациями в 1843-м. Три войны — персидская 1827 года, турецкая 1828—1829 годов и польская 1831-го — вызвали заключение трех 5-процентных внешних займов, на номинальную сумму в 42 млн гульденов и 140 млн рублей ассигнациями, давших правительству около 200 млн рублей ассигнациями, по курсу в среднем 88,6 за 100. Кроме того, были заключены еще два 4-процентных внутренних займа на 33 млн рублей серебром, по курсу в среднем 88,1 за 100. Еще в более широких размерах граф Канкрин прибегал для покрытия финансовых нужд к позаимствованиям из казенных кредитных учреждений, составившим с 1828 по 1842 год сумму в 402,9 млн рублей ассигнациями. В то же время впервые были выпущены (в 1831 году) серии или билеты государственного казначейства, которые должны были служить текущим ресурсом и подлежать быстрому погашению, в действительности, однако, они превращались в постоянный долг. Первый выпуск билетов был на 30 млн рублей (при 4% роста) с разделением билетов на три серии по 10 млн каждая.
На деятельности графа Канкрина по сокращению бумажно-денежного долга и на совершенной им девальвации рубля в 1839—1843 годах мы не будем останавливаться, так как об этом мы уже говорили в курсе народного хозяйства. После переоценки общей суммы государственного долга с ассигнационного рубля на серебряный в 1843 году эта сумма (2049,4 млн руб. ассигнациями) составила 585,6 млн рублей на серебро, в том числе неотвержденного долга — 339,3 млн, а консолидированного — 246,3 млн.
Преобладание неотвержденной части над консолидированной в составе государственного кредита, представляющее явный признак неправильной его организации, особенно возросло вследствие Крымской войны, потребовавшей чрезвычайного напряжения финансовых сил страны.
Сверх усиленных выпусков кредитных билетов и позаимствований из казенных учреждений, практиковавшихся в этот период в особенно крупных размерах, выпущены были с 1843 по 1858 год три 4-процентных, один — 4 1/2-процентный и два — 5-процентных займа, всего на номинальную сумму 134 млн рублей серебром и 5,5 млн фунтов стерлингов, реализованные в среднем по курсу 90,9 за 100. Общая сумма государственного долга достигла к 1858 году 1759 млн рублей серебром, в том числе 1395 млн неотвержденного долга.
В 1857-1859 годах наступил кризис казенных кредитных учреждений, вследствие быстрого востребования частных вкладов, отданных в ссуду правительству. Для устранения кризиса пришлось ликвидировать старые банки и консолидировать казенные позаимствования посредством выпуска в 1859 году новых займов, именно 4-процентных непрерывно-доходных билетов на 277,8 млн рублей кредитных, остальную же часть долга банкам государственное казначейство отчасти уплатило из своих наличных средств, а отчасти приняло на себя обязательство производить по ним срочные платежи. Кроме названных займов, выпущены были в периоды с 1859 по 1861 год один 3-процентный заем на 7 млн фунтов стерлингов, один 4 1/2-процентный на 6,9 млн фунтов и один 4-процентный на 60 млн рублей металлических, реализованные в среднем по курсу 85,5 (3-процентный заем по 64,9). В этот же период открыт был прием 5-процентных вечных вкладов, которых поступило на 288 тысяч рублей кредитных.
После всех этих операций общая сумма государственного долга к началу 1862 года определилась в 17,8 млн фунтов стерлингов, 38,1 млн гульденов, 124,1 млн рублей металлических и 1617,7 млн рублей кредитных, что по среднему за 1861 год курсу (1,137 руб. кредитными билетами за 1 руб. металлический) составляло 1906,2 млн рублей кредитных, в том числе консолидированного долга — 1054,6 млн и неотвержденного — 851,6 млн.
В период с 1862 по 1870 год было заключено три 5-процентных внешних займа и четыре 5-процентных внутренних (в том числе два 5-процентных с выигрышами займа) на номинальную сумму 20,3 млн фунтов стерлингов, 79,4 млн гульденов и 225 млн рублей кредитных, реализованные в среднем по курсу 94,1 за 100. В то же время пришлось прибегнуть к новому выпуску серий, которых прибавилось к существовавшим уже в 1862 году 138 млн рублей кредитных еще на 78 млн. Добытые от займов средства обращены были на покрытие военных расходов по случаю польского восстания 1863 года, на осуществление выкупной операции и на консолидацию текущего долга государственного казначейства, образовавшегося вследствие бюджетных дефицитов. В тот же период, именно в 1867 и 1869 годах, выпущены были для образования особого денежного фонда, предназначенного для постройки железных дорог, 4-процентне облигации Николаевской железной дороги всего на нарицательный капитал 144,4 млн рублей металлических. В 1870—1875 годах было произведено 5 выпусков консолидированных облигаций российских железных дорог, из них четыре 5-процентных и один 4 1/2-процентный, всего на сумму 69 млн фунтов стерлингов. К началу 1877 года общая сумма государственного долга равнялась 100,7 млн фунтов стерлингов, 90,1 млн гульденов, 288,9 млн рублей металлических и 180,1 млн рублей кредитных, что по среднему за 1876 год курсу (1 руб. 15 5/13 коп. кредитными билетами за 1 руб. металлический) составляло 2933,5 млн рублей кредитных, в том числе 1927,5 млн консолидированного долга и 1006 млн неотвержденного.
Чрезвычайные военные расходы на войну 1877-1878 годов вновь вынуждают правительство к заключению огромных внутренних займов и к временным выпускам кредитных билетов. Один выпуск банковых билетов, три 5-процентных восточных займа и 5-процентный внешний заем 1877 года на нарицательную сумму в 900 млн рублей кредитных и 15 млн фунтов стерлингов, реализованные в среднем по курсу 89,6 за 100, доставили казне 933 млн рублей кредитных. К началу 1880 года общая сумма государственного долга составляла 113,6 млн фунтов стерлингов, 84,5 млн гульденов, 281,8 млн рублей металлических и 2979,6 млн рублей кредитных, что по среднему за 1879 год курсу (1,47 руб. кредитными билетами за 1 руб. металлический) составляло 4511,6 млн рублей кредитных, из коих 3132,1 млн падают на долю консолидированного долга, а 1379,5 млн — на долю неотвержденного.
С 1880-х годов правительство впервые выпускает непогашаемые рентные займы, а именно 6-процентную золотую ренту 1883 года, 5-процентную золотую ренту 1884-го и 5-процентную непрерывно-доходную ренту 1884-го в кредитной валюте.
С начала 1880 года начинается особо интенсивная и планомерная деятельность нашего финансового управления, направленная одновременно к упорядочению денежного обращения и упрочению государственного кредита, ввиду тесной связи этих двух важных устоев экономической и финансовой жизни страны. В 1881 году, по мысли министра финансов Бунге, приступлено было к уплате Государственному банку долга за временно выпущенные кредитные билеты, с целью изъятия их из обращения. В действительности, лишь часть этого долга была уплачена банку наличными деньгами, на остальную же сумму банку переданы были три выпуска (1885, 1886 и 1887 годов) нереализованной 5-процентной ренты. В то же время Министерство финансов стало стремиться к накоплению в Государственном банке запасов золота с целью восстановления металлического обращения, исходя из того положения, что прочным базисом для государственного кредита может служить лишь благоустроенная денежная система.
Одновременно с этим министр финансов Вышнеградский, воспользовавшись общим понижением ссудного процента на европейских денежных рынках, приступил с 1888 года к конверсии и выкупу большей части наших металлических займов, преобразовав их в 4-процентные и рассрочив погашение их на более долгие сроки. Конверсией было достигнуто заметное сокращение ежегодных платежей процентов, и, кроме того, значительная часть наших фондов нашла широкий доступ на новый для нас, богатый капиталами французский рынок. За период с 1888 по 1893 год было конвертировано и выкуплено займов на номинальную сумму 876 млн рублей золотом, 38 млн рублей серебром и 454 млн рублей кредитных. К концу 1894 года сокращение ежегодных платежей, благодаря конверсиям, составило 13,4 млн рублей золотом и 30 млн рублей кредитных. С 1894 года конверсии и выкуп продолжаются в широких размерах, сопровождаясь унификацией большей части внутреннего долга в тип государственной 4-процентной ренты. За время с 1889 по 1899 год в общем было конвертировано и выкуплено займов на номинальную сумму в 3393,6 млн рублей (считая рубль равным 1/15 империала). Сверх того погашено за это время беспроцентного долга 431,8 млн рублей кредитных.
Обозревая движение государственного долга за 1889-1899 годы, мы замечаем, что в течение одиннадцати лет государственный долг увеличился на 1037,4 млн рублей (с 5237,7 млн в 1889 году до 6275,1 млн руб. в 1899-м), в то же время сумма платежей процентов увеличилась лишь на 33 млн, а сумма срочного погашения уменьшилась на 16,4 млн рублей. Увеличение капитальной суммы государственного долга на 1037,4 млн рублей вызвано: 1) расходами по постройке и приобретению в собственность казны за это время целой сети железных дорог, 2) погашением беспроцентного долга на сумму свыше 600 млн рублей и 3) конверсией 6-, 5 1/2-, 5- и 4 1/2-процентных займов в 4-процентные, причем капитал вновь выпущенных бумаг превышал капитал конвертированных бумаг в среднем на 10%.
К концу 1899 года состав государственного долга представлялся в следующем виде: 1) долги на общегосударственные потребности: срочные — 1416,2 млн, бессрочные — 2307,3 млн, всего — 3723,5 млн рублей, кроме того, числилось 50 млн рублей беспроцентного долга за кредитные билеты, ныне окончательно погашенного, 2) железнодорожные долги: срочные — 2162,6 млн, бессрочные — 339 млн рублей, всего — 2501,6 млн рублей. Итого весь государственный долг — 6275,1 млн рублей, в том числе неотвержденного долга (серии) 100,5 млн. Преобладающим типом наших займов в настоящее время являются 4-процентные займы (на сумму 4761 млн руб.).

Лекция XIV

Местные финансы. — Местное самоуправление. — Отличие местного финансового хозяйства от государственного. — Круг предметов, входящих в ведение местного финансового хозяйства. — Источники местных доходов.

Государство представляет собой совокупность подчиненных ему территориальных общественных союзов, известных под именем провинций, земств, округов, городов, общин и т.п. Жители каждой из таких территориальных единиц, помимо общегосударственных интересов, связаны между собой целым рядом общественных и хозяйственных интересов, имеющих чисто местное значение. Для удовлетворения таких местных общественных нужд каждая из местных территориальных единиц сама изыскивает средства и ведет свое особое, местное хозяйство.
Финансовое хозяйство местных общественных союзов древнее по своему происхождению, чем государственное хозяйство. Еще в те отдаленные эпохи, когда государственная власть могла преследовать лишь элементарную задачу охраны страны от внешнего неприятеля и еще не брала на себя попечения о внутреннем благоустройстве, местные общины проявляли заботы об удовлетворении насущных потребностей внутренней жизни. Устройство дорог, переправ, мостов, борьба с пожарами, содержание приходских церквей и школ, призрение больных и нищих — все эти предметы уже исстари входили в круг попечения местных общин. Для удовлетворения этих нужд общины или извлекали доходы из общинных имуществ, или облагали жителей общины разными налогами и сборами. Общинное хозяйство управлялось при участии выборных лиц. Такой порядок общинного хозяйства в более или менее организованном виде встречается во всех странах и у всех народов.
С усилением и расширением сферы деятельности государства центральная власть берет удовлетворение известной части хозяйственных и духовных нужд в свое ведение. Тем не менее государство не разрушает хозяйства местных союзов, наоборот, предоставив им в известных пределах самостоятельное управление местными делами, правительство поручает им сверх того попечение о некоторых общественных потребностях, имеющих даже общегосударственное значение, но оставляет за собой право руководительства, надзора и контроля.
Местные общественные союзы, облеченные самостоятельными финансовыми правами, известны под именем союзов местного самоуправления. Под самоуправлением понимается право местных общественных союзов (провинций, земств, городов и общин) ведать определенными в законе делами, касающимися местных ‘нужд и польз’, и изыскивать для этого особые средства из местных источников.
Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во-первых, в том, что органы общественного самоуправления сами по себе не являются субъектами финансового верховенства. Они действуют лишь на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий. Право установления налогов и сборов с местных обывателей принадлежит им лишь в силу и в пределах закона, изданного государственной властью. Во-вторых, местное общественное хозяйство ограничивается предметами территории данного союза и кругом нужд, которые касаются жителей данной территориальной единицы.
Круг предметов, входящих в ведение местного финансового хозяйства, складываясь под влиянием исторических условий местной общественной и хозяйственной жизни, сводится к двум главным разрядам: 1) предметы, имеющие общегосударственное значение (сюда относятся, например, содержание полиции, мировой юстиции, арестных домов, устройство дорог и т.п.), государственная власть, возлагая на органы общественного самоуправления удовлетворение указанных общегосударственных потребностей, объявляет их обязательными для местного хозяйства, 2) предметы, которые главным образом имеют местное значение (сюда принадлежат разные отрасли местного благоустройства, например, водоснабжение, освещение, содержание мостовых и т.п.), предоставляя органам общественного самоуправления известную свободу деятельности в делах местного благоустройства, государство признает эти предметы необязательными для местных союзов. Впрочем, деление на обязательные и необязательные предметы местного общественного хозяйства не совпадают с делением на общегосударственные и чисто местные. У нас, например, попечение о народном образовании и здравии входит в состав необязательной части земного бюджета, хотя, без сомнения, и то, и другое принадлежит к разряду общегосударственных нужд. Объясняется это тем, что государственная власть обыкновенно выделяет из предметов местного хозяйства те стороны, в удовлетворении которых она наиболее заинтересована в данное время, и объявляет их обязательными, допуская, однако, что и другие стороны местной общественной жизни, которые представляются важными в глазах местных обывателей, могут получить удовлетворение в возможных пределах.
Переходя к вопросу, какие именно предметы общегосударственного значения могут быть предоставлены в ведение органов общественного самоуправления, следует заметить, что на пределы компетенции местных союзов существуют разные взгляды. Не входя в рассмотрение политических мотивов, расширяющих или суживающих пределы самоуправления и относящихся к области государственного права, можно высказать несколько соображений собственно о финансовых основаниях участия местных союзов в удовлетворении общественных потребностей.
Вопрос о компетенции местных общественных союзов с финансовой точки зрения сводится к вопросу, какие потребности должны быть удовлетворяемы за счет общегосударственных средств и какие за счет средств местных союзов, другими словами, на каких основаниях должно быть построено распределение расходов между государством и органами местного самоуправления. Распределение это прежде всего должно, конечно, удовлетворять требованиям равномерности обложения. Давно уже было замечено, что местное покрытие общегосударственных расходов иногда ведет к неравномерному, т.е. несогласному с платежной способностью населения, распределению их в пределах государственной территории, между тем как покрытие их из общегосударственных средств дает возможность разлагать их более равномерно на все население, насколько эта равномерность осуществляется в общей системе обложения. В самом деле, если бы каждая община или каждое земство должно было покрывать из своих средств расходы по содержанию и устройству тех общественных учреждений и сооружений, которые находятся в их пределах, то платежи отдельных общин или земств особенно тяжело ложились бы на более бедные территориальные единицы, в то время как более богатые не испытывали бы обременения. Платежные силы каждого из местных союзов определяются численностью его населения и степенью благосостояния жителей, сумма же расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, лишь отчасти зависит от этих факторов, но в то же время находится в зависимости и от других условий. Так например, расходы на сооружение и содержание путей сообщения зависят от обширности территории данного союза, от физических свойств поверхности и т.п. Затем, равномерное удовлетворение общественных нужд по всем частям государства становится невозможным, если самое удовлетворение ставится в зависимость от размеров местных средств. При таких условиях, многие наиболее насущные потребности останутся вовсе без удовлетворения или будут удовлетворены очень слабо в бедных и малокультурных местностях. В то время как города с обширной торговлей, разнообразными промыслами и массой владельцев ценных имуществ, чиновников и лиц либеральных профессий в состоянии найти средства для удовлетворения даже второстепенных сторон местного благоустройства, малоземельные сельские общины должны будут оставаться без удовлетворения наиболее важных нужд общественной жизни (школ, больниц и т.д.). Таким образом, для достижения более равномерного распределения тягостей между отдельными частями государства и столь же равномерного удовлетворения главнейших общественных потребностей необходимо известную часть расходов общего благоустройства покрывать из общегосударственных средств.
Указанное соображение не умаляет, однако, значения местного финансового хозяйства. Основания, по которым желательно привлекать местные союзы к участию в заботах о местных нуждах и к изысканию для этой цели средств, остаются все-таки в силе. Как бы хорошо ни была организована центральная власть, при сложности и обширности своих задач она все-таки не может не знать всех местных нужд, не изыскивать наилучшим и наискорейшим образом средств и способов и для их удовлетворения. Только местные деятели в состоянии основательно знать все условия, интересы и нужды местной жизни и изыскать необходимые средства. Поэтому признается серьезное значение для народного хозяйства за финансовой организацией местных территориальных союзов, и задача государственной и финансовой наук заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд.
Установление границ ведомства хозяйства местных общественных союзов, как мы уже сказали, принадлежит государственной власти и производится как определением круга предметов, лежащих на попечении органов самоуправления, так и определением источников доходов общественных союзов и норм местного обложения.
В зависимости от исторических и местных условий ведению органов самоуправления подлежат разнообразные отрасли местного управления, причем с ростом культурных потребностей населения число этих отраслей увеличивается. В общем круг предметов, предоставляемых попечению местного самоуправления, может быть сведен к следующим отделам: 1) заботы о поддержании общественного порядка и безопасности (сюда относится содержание полиции, мировой юстиции, арестных домов и т.п.), 2) заботы о внешнем благоустройстве (сюда входит устройство мостовых, водоснабжение, освещение, мосты и переправы, канализация, вывоз нечистот, содержание кладбищ и т.п.), 3) заботы об общем благосостоянии (сюда принадлежит устройство рынков, дорог, средств сообщения — городские трамваи и железные дороги, призрение бедных и нищих, доставление дешевых квартир и кредита — городские ломбарды — бедным классам населения и т.п.), 4) попечение о народном здравии (т.е. устройство больниц, амбулаторных лечебниц, родильных приютов, аптек, борьба с заразными болезнями, санитарный надзор за пищевыми продуктами и т.п.) и 5) заботы о духовных потребностях (сюда относится устройство школ, библиотек, читален, музеев, народных театров и развлечений и др.).
Чем шире круг предметов, находящихся в ведении самоуправления, тем разнообразнее и значительнее должны быть и источники доходов, предоставленных в его распоряжение. В общем, органы самоуправления имеют в своем распоряжении те же категории доходных источников, что и государство, а именно: 1) доходы частно-хозяйственного характера от общественных имуществ, промыслов и т.п., 2) сборы за пользование местными учреждениями (т.е. местные пошлины), 3) специальные налоги (прямые и косвенные), устанавливаемые в пользу местных союзов, 4) чрезвычайные ресурсы, каковыми являются продажа общественных имуществ, займы и пособия от государственного казначейства, наконец, 5) некоторые нужды могут быть удовлетворяемы посредством натуральных повинностей (например, исправление дорог, мостовых и др.).
Из названных здесь пяти категорий источников доходов главное значение имеют доходы от общественных имуществ и промыслов и местные налоги.
Что касается доходов от общественных имуществ, то это самый древний источник общинного хозяйства, занимающий и поныне важное место в местном общественном хозяйстве. Несмотря на значительные отчуждения общественных имуществ частным лицам, многие городские и сельские общины и в наше время владеют обширными и ценными недвижимостями в виде пахотных земель, лесов, лугов, дворовых мест и зданий. Доходы, извлекаемые обыкновенно отдачей в аренду недвижимостей, составляют значительную статью бюджета большинства городов. Что касается промысловых предприятий общественных союзов (каковы, например, городские трамваи, ломбарды, газовые заводы, водопроводы и т.п.), то главной их целью служит не столько извлечение доходов, сколько наилучшее удовлетворение соответственных потребностей населения. Лишь избытки, остающиеся от эксплуатации общественных промыслов, заносятся в местные бюджеты.
За редкими исключениями преобладающее место, однако, в бюджете общественных союзов занимают налоги. Система местных налогов в общем соответствует системе государственных налогов с той разницей, что в местном обложении прямым налогам отдается безусловное преимущество. Основания к этому следующие. Во-первых, косвенные налоги требуют очень дорогой и сложной организации взимания, что особенно невыгодно в пределах небольшого района действия местных союзов. Во-вторых, местным органам самоуправления к более узкой сфере их деятельности значительно легче произвести оценку имущественной состоятельности и платежной способности отдельных лиц, чем органам центральной власти на протяжении всего государства. Лишь в виде исключения в некоторых странах (например, во Франции) сохранились косвенные налоги при ввозе товаров в черту города, так называемые привратные акцизы (octrois). Крупный недостаток привратных акцизов — это необходимость устройства внутренних застав и таможен, стесняющих передвижение товаров.
Наиболее распространенным объектом местных прямых налогов служит земля и в городах дома. Объясняется это тем, что владение землей или домом является наиболее заметным признаком принадлежности к местному союзу и большей или меньшей состоятельности и платежеспособности данного лица. Затем вторым объектом прямого местного обложения является торгово-промышленная деятельность. Сборы с торговли и промыслов представляют собой также видную статью, в особенности в городских бюджетах. Наконец, в состав местных сборов входят разного рода налоги на предметы роскоши (например, на экипажи, велосипеды и т.п.).
Что касается участия государства в местных расходах, то оно бывает троякого рода. Во-первых, государственная власть может назначать специальные и временные пособия из средств государственного казначейства на удовлетворение определенной местной потребности. Во-вторых, государственная власть может ассигновать ежегодное пособие на усиление средств местных общественных союзов, причем или точно указываются предметы и размеры расходов, или это предоставляется усмотрению местных органов самоуправления. В-третьих, наконец, государственная власть может передавать в распоряжение органов самоуправления источники дохода, которые прежде находились в ведении государства.
Что касается систем местного обложения, то их можно свести к двум основным типам: 1) системе самостоятельных местных налогов и 2) системе дополнительных сборов к государственным налогам.
В системах самостоятельного местного обложения на первом плане стоят прямые налоги. Типичной страной прямого местного обложения является Англия, где местное обложение составляется из ряда прямых сборов, взимаемых главным образом с владельцев и арендаторов недвижимой собственности. Сборы взимаются отдельно по приходам и графствам и отдельно в городах. Главнейший приходский сбор — это налог в пользу бедных, дающий около 3/4 всего приходского бюджета и большей частью расходуемый на предметы, не имеющие ничего общего с призрением бедных, затем имеются отдельные сборы на содержание дорог, стражи, освещение, на санитарные цели, сельскохозяйственные цели, на содержание церквей и многое другое.
К типу самостоятельного местного обложения принадлежат также местные налоги в Пруссии, где в 1893 году правительство передало местным общественным союзам прежние государственные налоги с недвижимостей и промыслов.
Система добавочного местного обложения получила применение во Франции.
Во Франции вся государственная территория делится на четыре административных подразделения: департаменты, округи, кантоны и общины — как городские, так и сельские. Из указанных групп только департаменты и общины обладают правами юридических лиц, могут владеть собственным имуществом, защищают свои интересы на суде и имеют свое особое финансовое хозяйство.
В ряду доходов, которыми пользуются департаменты и общины, особенное значение имеют так называемые добавочные сантимы (centimes additionnels), т.е. дополнительный сбор к казенным прямым налогам (поземельному, личному с поквартирным, подомовому и налогу с окон и дверей, промысловому), сбор этот исчисляется в сантимах на каждый франк основного казенного оклада разных видом прямых налогов. Основной оклад, будучи для первых трех упомянутых выше прямых налогов неизменным, служит основанием также для исчисления добавочных сантимов и в пользу казны, если в этом оказывается необходимость по бюджетным соображениям.
Добавочные сантимы, предназначенные для покрытия как обыкновенных, так и чрезвычайных департаментских расходов, не должны превышать в общей сложности 55 сантимов на 1 франк основного казенного оклада, предельные нормы добавочных сантимов, взимаемых с каждого отдельного оклада казенных налогов, установлены законом, высший предел добавочного обложения выносит лишь поземельный налог. Добавочные сантимы составляют около 3/4 всех ресурсов департаментского управления. Остальную четверть составляют пособия от казны и общин. Главнейшими статьями департаментских расходов являются: пути сообщения (в особенности проселочные дороги) и общественное призрение (в особенности содержание домов для умалишенных, воспитательных домов и детских приютов). Кроме того, значительная сумма затрачивается на погашение займов и уплату по ним процентов, займы эти делаются в видах удовлетворения чрезвычайных потребностей, для каковой цели служат также и специально разрешаемые законом чрезвычайные добавочные сантимы.
Гораздо меньшее значение имеют добавочные сантимы в доходной смете общин, где они составляют несколько более 1/3 всех доходных поступлений. В ряду этих поступлений первое место принадлежит привратным акцизам, финансовое значение которых уменьшается сообразно уменьшению численности населения общин: для больших городов привратные акцизы доставляют от 40 до 45% общей суммы доходов, в общем они не превышают, однако, 1/4 обыкновенного доходного бюджета. Далее значительные доходы извлекают общины от принадлежащих им недвижимых имуществ (земель, лесов, статей оброчных и т.п.). Наконец, в деле содержания и устройства проселочных дорог различных наименований один из наиболее важных ресурсов общины составляет плата взамен натуральной дорожной повинности. Обязательными расходами общин являются: содержание и ремонт обширных зданий и общинных канцелярий, перепись населения, ведение списков гражданского состояния, взимание налогов, общинная полиция, мировая юстиция, пенсии, народное образование, общественное призрение, потребности культа, проселочные дороги и т.д.
В отличие от других государств, где местное финансовое хозяйство занимает обособленное от государственного бюджета положение, во Франции доходы и расходы департаментов, а отчасти и общин, входят в государственный бюджет, как особое к нему прибавление под названием бюджета специальных фондов. Бюджет этот распределяется по сметам отдельных министерств и обнимает совокупность обыкновенных и чрезвычайных расходов и доходов департаментов и те доходы общин, которые поступают в государственное казначейство, т.е. все общинные добавочные сантимы. Департаментские доходы сливаются сполна в государственном казначействе с государственными суммами, расходы из них производятся на одинаковых основаниях с государственными расходами, порядок контроля над расходованием государственных и департаментских сумм один и тот же. Доходные поступления общин значатся в бюджете специальных сумм как специальные доходы, подлежащие возврату общинам, расходование их происходит независимо от центральной власти.
У нас местное обложение построено на смешанной системе: с одной стороны, действуют особые земские и городские сборы с недвижимых имуществ, с другой — взимаются добавочные сборы к государственному промысловому налогу.

Лекция XV

Местные финансы в России. — Земское хозяйство. — Городское хозяйство. — Мирское хозяйство.

В России местные финансы распределяются на три самостоятельные системы: 1) земское хозяйство, 2) городское хозяйство и 3) мирское хозяйство. Рассмотрим каждую из этих систем в отдельности.
До начала XIX века местное земское хозяйство развивалось у нас почти без всякого вмешательства центральной власти и находилось в весьма неудовлетворительном состоянии, раскладки не имели никаких определенных оснований и были крайне неуравнительны. С учреждением в 1802 году Министерства внутренних дел, земские повинности поступили в его заведование. Затем в течение полувека был издан целый ряд узаконений и правил о более уравнительном распределении земских повинностей. Окончательно круг земских повинностей и способы их выполнения были установлены в уставе 1851 года, сохранившем в значительной части и поныне силу в губерниях, в которых не введены земские учреждения. С 1864 года, после введения в 34 губерниях земских учреждений, одновременно стали действовать две различные системы управления земским хозяйством, а именно, в так называемых земских губерниях введение земского хозяйства возложено было на выборные учреждения, пользующиеся в установленных законом пределах правами самоуправления, в других же местностях империи, в так называемых неземских губерниях, земское хозяйство ведается особыми правительственными органами, именно уездными распорядительными комитетами (с 1874 года).
Круг предметов земского хозяйства составляется отчасти из земских повинностей по уставу 1851 года, а отчасти из новых обязанностей, возложенных положением 1864 году. В 1874 году вследствие отмены земского государственного сбора расходы, удовлетворявшиеся на его счет, отнесены на общий государственный бюджет, и в настоящее время в сферу земского хозяйства входят предметы, имеющие преимущественное местное значение. По действующему закону предметы земского хозяйства делятся на две группы — обязательные и необязательные расходы.
К обязательным земским повинностям принадлежат: 1) дорожная — устройство и содержание губернских дорог, мостов, переправ и т.п., 2) содержание местного гражданского управления — ежегодный отпуск особых сумм на усиление средств казначейств, хранящих и расходующих земские суммы, и расходы на разъезды некоторых должностных лиц, 3) по части военного управления — наем земель под лагеря для местных войск, провоз запасных и временно отпускных нижних чинов на места службы, 4) расходы по заведованию делами общественного призрения, 5) по части юстиции
— устройство и содержание арестных домов (по приговорам мировых судей) и устройство и содержание этапных тюрем и провоз ссыльных, 6) меры против чумы на скоте и 7) расходы по пересылке сумм земских сборов.
Необязательные статьи земского бюджета составляют содержание земских управ, народное образование, медицинская часть и др.
Абсолютная величина земских бюджетов сильно возрастает, достигнув по сметным ассигнованиям на 1900 год 88,1 млн против 65,8 млн рублей в 1895 году. По отдельным предметам расходы в 34 земских губерниях распределяются (по сметам на 1900 год) следующим образом: медицинская часть — 27,6%, народное образование — 17,4%, уплата долгов — 11,3%, дорожная повинность — 11,2%, содержание земского управления
— 9,8%, участие в расходах правительственных учреждений — 7,7%, все прочие расходы — 15% общей суммы всех земских расходов.
Источниками земских доходов являются частно-хозяйственные доходы и разного рода сборы и налоги. К первой категории принадлежат доходы от земских недвижимых имуществ и капиталов и доходы промысловые, например от содержания земской почты и т.п. Ко второй категории относятся сборы за пользование земскими учреждениями (например, за проезд по земским дорогам и мостам, плата за учение и лечение в земских учреждениях), судебные пошлины и штрафы и сборы по делам в мировых судебных учреждениях. Главной статьей земского бюджета служат особые налоги или так называемые земские сборы в тесном смысле. По закону губернские и уездные земские собрания могут назначать следующие земские сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то с земель, жилых домов, фабричных, заводских и торговых помещений и, вообще, со всякого рода зданий и сооружений за исключением особо указанных в законе, 2) с промысловых свидетельств. {По уставу о земских повинностях губернским и уездным земским собраниям было предоставлено также назначать земские сборы с патентов на заводы для выделки напитков, подлежащих оплате акцизом, и изделий из спирта или вина, а равно на заведения для продажи питей, но с введением казенной продажи вина эти сборы отменены, а в возмещение их установлена выдача из казны пособия в размере, соответствующем среднему сбору, получавшемуся за предшествовавшее пятилетие.}
Земскому сбору с недвижимых имуществ подлежат земли — частные, общественные, казенные и удельные, а равно фабрики и заводы, находящиеся в пределах уездов и губерний. Общим основанием размера обложения служит доходность или ценность облагаемых имуществ, причем в отношении фабричных и заводских помещений должны быть принимаемы в расчет только ценность и доходность самих помещений, без введения в оценку находящихся в них предметов промысла. В отношении же земель и других недвижимых имуществ положение 1864 года не давало никаких указаний на способы и основания оценок для земского обложения, а предоставило выработку системы оценок самим земствам. Вследствие этого существующие системы оценок отличались чрезвычайным разнообразием, и иногда в двух соседних уездах одной и той же губернии применялись разные системы, страдавшие нередко крупными недостатками. По отношению к доходности обложение колеблется между 10 и 20%, и высота оклада зависит главным образом от развития местных потребностей, а также от обилия местных источников дохода. В губерниях со значительными городами и развитой торговлей и промышленностью земля обложена ниже, чем в губерниях земледельческих. Неуравнительность земского земельного обложения замечается также в пределах одного и того же уезда при раскладке между частновладельческими и крестьянскими землями, причем с последних оклады оказываются иногда выше. Особое внимание обращает на себя общее сильное возрастание земских поземельных окладов за последние тридцать лет. В некоторых местностях оклад на 1 десятину увеличился в три или четыре раза против первоначального и вызвал заметное напряжение платежных сил населения и значительное накопление недоимок (в общем около 38% ежегодного дохода, а в некоторых уездах более 50%).
При отмеченной неравномерности распределения земских окладов между отдельными видами землевладений, нежелательные последствия чрезмерного роста поземельного обложения сказывались с особенной резкостью. Обстоятельство это давно уже обратило внимание правительства, причем общей мерой, направленной к устранению означенных ненормальных условий, явилось издание законодательных правил 1893 года о производстве оценок недвижимых имуществ. Цель предпринятых оценочных работ, согласно этим правилам, состоит в том, чтобы установить по возможности правильные основания для исчисления окладных сборов, т.е. определить на однообразных и соответствующих местным условиям началах ценность и доходность облагаемых недвижимых имуществ. По мысли означенного закона, с выполнением оценок прежде всего явится возможность для земских учреждений распределить равномерно оклады платежей между всеми категориями имуществ, и кроме того, правительство получит в свое распоряжение данные, необходимые для распространения на земские сборы меры, уже применяемой к обложению недвижимых имуществ в пользу городских доходов, именно, для назначения в законодательном порядке того предельного размера ценности или доходности имуществ, которого не должны превышать ежегодные оклады земского сбора. {По Городовому положению 1892 года городские сборы не могут превышать 1% ценности или 10% доходности облагаемых имуществ.}
При рассмотрении проекта упомянутого закона 1893 года, Государственный Совет имел в виду, что оценочные работы могут быть закончены приблизительно в продолжение двух лет. Предположения эти, однако, не оправдались. В 1898 году, т.е. по прошествии почти пяти лет с издания правил 1893 года, некоторые земства еще не приступали к оценкам, а в прочих земских губерниях оценочные исследования не выходили из стадии собирания подготовительного материала. Важнейшими причинами неуспешного хода этого дела, как оказалось по доставленным губернскими начальствами данным, были, с одной стороны, некоторые недостатки в распределении обязанностей по оценке между губернскими и уездными учреждениями, главным образом сосредоточение всех местных исследований в ведении уездных земств, не располагающих достаточным контингентом подготовленных к статистическим работам лиц, а с другой стороны — недостаточность в некоторых губерниях земских средств, необходимых для надлежащей постановки оценочных исследований. Поэтому, на основании закона 1899 года, введены необходимые изменения в организации оценочных учреждений в смысле возложения исполнительных обязанностей по оценкам на губернские земские управы и, кроме того, разрешен отпуск казенных средств на производство оценочных работ в размере 1 миллиона рублей в год. Хотя с принятием упомянутых мер следует считать оценочное дело поставленным гораздо более целесообразно, тем не менее, как выяснилось из собранных на местах данных, нельзя ожидать окончания оценок недвижимых имуществ во всех 34 земских губерниях ранее нескольких лет.
Между тем продолжающийся во многих уездах крупный и часто не согласованный с платежными силами населения рост поземельного земского обложения категорически оказывал на настоятельную необходимость принять немедленно решительные меры к обеспечению интересов землевладельческого и земледельческого классов. Эту последнюю цель преследует закон 12 июня 1900 года. Исходя из тех соображений, что наряду с устранением в интересах плательщиков, замечаемого чрезмерного возрастания земских сборов, надлежит озаботиться предоставлением земствам достаточного притока денежных средств сообразно с естественным ростом местных потребностей, рассматриваемый закон вводит для осуществления этих задач две главные меры. Первая из них освобождает земские учреждения от целого ряда расходов общегосударственного характера, относившихся доселе на земские суммы (помещение воинских присутствий, квартирное довольствие полиции и судебных следователей и некоторые другие), а вторая устанавливает правило, по которому земские сборы с недвижимых имуществ не могут быть повышаемы по усмотрению земств более, нежели на 3% в год. Но так как могут быть случаи, когда выполнение внесенных в земские сметы расходов потребует увеличения сборов с недвижимых имуществ за упомянутые пределы, то тем же законом предоставлено губернаторам при признании ими на основании заключений местных по земским и городским делам присутствий проектируемого земским собранием повышения сборов посильным для населения утверждать земские сметы, согласно предположениям земств. Если же губернское начальство найдет повышение обложения превышающим платежные силы населения, то Министрам внутренних дел и финансов предоставлено право, в случае невозможности сократить какие-либо земские расходы, выдавать земским учреждениям воспособления из особого отпускаемого Государственным казначейством по смете Министерства внутренних дел кредита и вместе с тем входить в Государственный Совет с представлениями об отнесении на будущее время некоторых земских расходов на средства казны. К изложенному необходимо прибавить, что установленным на изъясненных основаниях постановлениям закона 12 июня 1900 года придан временный характер с тем, что по окончании оценок предельный размер земского обложения будет определен в процентном отношении к исчисленной по оценочным данным ценности и доходности недвижимых имуществ.
Относительно сборов с торгово-промышленных предприятий законом установлены предельные нормы добавочного земского обложения, а именно с цены промысловых свидетельств на торговые предприятия первого и второго разрядов (включая и ярмарочные), на промышленные предприятия первых пяти разрядов, а также с цены промысловых свидетельств, выбираемых на пароходные предприятия, — не свыше 15%, а с цены всех прочих промысловых свидетельств — не свыше 10%.
Особым источником для удовлетворения земских потребностей служат так называемые земские капиталы. В распоряжении земских учреждений находятся капиталы, частью переданные им правительством с определенным назначением, частью образованные из отчислений, установленных законом, частью же составленные добровольно самими земскими учреждениями или полученные от жертвователей. К первой группе относятся губернские продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, дорожные капиталы. Вторую группу составляют капиталы на устройство мест заключения, образуемые из разных штрафов, а также на содержание полицейской и пожарной части в селениях — из сборов с нотариальных актов. К третьей группе относятся страховые капиталы (от огня и по страхованию скота), эмеритальные и пенсионные капиталы, специальные капиталы на народное образование, благотворительные заведения и т.п.
В случае недостаточности земских доходов для удовлетворения обыкновенных общественных потребностей или в случае предстоящих крупных затрат на обширные общественные предприятия земствам нередко приходилось прибегать к пособиям от государства.
Что касается кредита, как источника земских доходов, то земствам предоставлено право заключать займы, но все займы за исключением позаимствований из специальных капиталов должны быть утверждаемы министром внутренних дел. Главным источником кредита для уездных земств служат капиталы губернских земств, из которых им выдаются ссуды как для подкрепления касс, так и для осуществления некоторых предприятий (постройки школ, больниц). Нередко, однако, земствам приходилось заключать займы и в частных банках, под залог принадлежащих им недвижимых имуществ.
Земские сметы расходов и доходов составляются губернскими и уездными управами и утверждаются губернскими и уездными собраниями. Распределение повинностей между губернскими и уездными земскими учреждениями зависит от губернских собраний и отличается большим разнообразием: что в одних губерниях отнесено к губернским повинностям, в других входит в состав уездных, а в третьих выполняется совместно губернскими и уездными учреждениями. Земские сметы, утвержденные губернскими или уездными собраниями, представляются губернатору и сообщаются управляющему казенной палатой, который свои замечания представляет на рассмотрение губернатора. Если губернатор найдет в уездной земской смете нарушение закона, то он свои замечания против такой сметы предлагает губернскому земскому собранию. При несогласии губернатора с постановлениями губернского земского собрания, состоявшимися по замечаниям губернатора против уездных смет или против самой губернской сметы, такие постановления передаются на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Решение этого присутствия земское собрание может обжаловать в Правительствующий Сенат. В случае же если постановления земского собрания, по мнению губернатора, не соответствуют общегосударственным пользам и нуждам или нарушают интересы местного населения, то губернатор такое постановление вместе с заключением губернского присутствия представляет министру внутренних дел. Последний направляет доклад губернатора или в Государственный Совет, если от того должно последовать повышение земского обложения, или в Комитет министров — во всех прочих случаях. Кроме того, как указано уже выше, по закону о предельности земского обложения, губернатору предоставлено утверждать земские сметы, составленные с превышением установленной законом 3-процентной нормы обложения, в тех случаях, когда предположенное земством увеличение сборов с недвижимых имуществ будет признано им и губернским по земским и городским делам присутствием посильным для населения.
В неземских губерниях земские сметы составляются на каждые три года губернскими распорядительными комитетами и утверждаются в законодательном порядке.
Наше городское хозяйство в современном смысле этого слова ведет свое начало с конца XVIII века. В допетровской России не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями. Городская жизнь была вообще слабо развита и плохо устроена, ввиду этого о городском хозяйстве в то время собственно не может быть и речи. Начало городовому устройству положено Петром I учреждением в городах земских изб и выборных бурмистров. Однако до конца XVIII века не было какой-либо определенной организации финансового хозяйства городов. Доходы и расходы городских поселений были крайне скудны, большая часть городских поселений были крайне скудны, большая часть городских потребностей удовлетворялась путем натуральных повинностей и специальными денежными складками, причем и те и другие отличались крайней неравномерностью и произвольностью. Первый серьезный опыт поставить городское хозяйство на прочные основания был сделан Екатериной II — в грамоте городам 1785 года. Заведование городским хозяйством было возложено на выборную общую и шестигласную городскую думу. Городам указаны доходы от принадлежащих им земель, лесов, пастбищ, рыбных ловель и др., и предоставлено участие в казенных доходах (питейном и таможенном). Тем не менее и в начале XIX века городское хозяйство находилось в весьма неудовлетворительном состоянии, даже в столицах. В течение всей первой половины XIX столетия правительство издает ряд частных положений, расширяющих хозяйство отдельных городов. Так например, в 1846 году было издано для Санкт-Петербурга новое положение о городском общественном управлении, введенное позже в Москве и Одессе. Вместе с тем для выяснения материальных средств городов, в 40-х годах приступлено было к составлению инвентарей городского недвижимого имущества. Вслед за тем в первой половине 60-х годов были предприняты особо учрежденные комиссиями исследования экономического положения городов, приведшие к сознанию необходимости коренной реформы городского общественного управления. Результатом этих работ явилось городовое положение 1870 года, построенное на началах самоуправления. В 1891 году вслед за изданием нового земского положения 1890 года, существенно изменившего самые основы местного самоуправления, было признано необходимым преобразовать и городское управление. Новое городовое положение 1892 года, регулирующее в настоящее время городское хозяйство, не ввело, однако, никаких существенных изменений собственно в финансовой стороне городского устройства. Организация городских сборов и круг обязательных городских расходов одинаковы в обоих положениях. Изменения коснулись главным образом отношений органов самоуправления к местной администрации, причем в новом положении усилено право вмешательства местной администрации в дела городского хозяйства.
По действующему положению в круг ведения городского общественного управления входят: заведование городскими сборами, повинностями, капиталами и другими городскими имуществами, попечение об устранении недостатка продовольственных средств, содержание в исправности и устройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещение городского поселения, попечение о призрении бедных и прекращении нищенства, участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и устройство лечебных заведений и изыскание способов к улучшению местных санитарных условий, попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, участие в заведовании взаимным страхованием городских имуществ от огня, попечение о развитии средств народного образования, об устройстве школ, общественных библиотек, музеев, театров и других общеполезных учреждений, попечение о развитии местной торговли, устройство рынков, базаров и кредитных учреждений и содействие устройству биржевых учреждений, удовлетворение возложенных на общественное управление потребностей воинского и гражданского управления, дела, предоставленные ведению общественного управления на основании особых законоположений и уставов. Кроме того, городскому общественному управлению предоставляется иметь попечение об устройстве и поддержании в исправности и благолепии православных храмов, а равно иметь попечение об учреждениях, назначением которых является укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения.
Для удовлетворения всех вышеуказанных потребностей городской жизни, помимо доходов от городских имуществ, дающих до 30% общей суммы доходов всех городов империи, в пользу городов установлен ряд сборов. Главных сборов три: 1) оценочный с недвижимых имуществ, 2) с документов на право торговли и промыслов, и 3) с трактирных заведений. В случае надобности городские думы могут вводить сборы с извозного промысла, с лошадей и экипажей, с собак и с перевозного промысла.
Оценочному сбору подлежат все находящиеся в пределах города недвижимые имущества, за исключением императорских дворцов, удельных и казенных зданий, зданий, принадлежащих благотворительным и учебным заведениям, ученым обществам и др. Размер оценочного сбора определяется особой избираемой Думой комиссией, в процентах с чистого дохода недвижимых имуществ, а при невозможности определения чистого дохода — по стоимости имущества. Размер этот не может превышать 10% чистого дохода с имущества или 1% стоимости их.
Сборы с документов на право торговли и промыслов взимаются: с цены промысловых свидетельств на торговые предприятия первого и второго разрядов (включая и ярмарочные), на промышленные предприятия первых пяти разрядов, а также с цены промысловых свидетельств, выбираемых на пароходные предприятия, — не свыше 15%, а с цены всех прочих промысловых свидетельств — не свыше 10%.
Сверх того в пользу городов поступают и другие, менее важные сборы, а именно с нотариальных актов, за клеймение мер и весов, за употребление общественных весов и мер, с аукционных продаж движимого имущества. В некоторых городах существуют особые специальные сборы, например, за проезд по городским сооружениям, за стоянку судов, за привоз к пристаням товаров, сборы с грузов, проходящих через городскую станцию железной дороги. В Санкт-Петербурге и Москве установлены особые сборы с помещений торгово-промышленных заведений, с лиц, занимающихся разносным торгом, в Санкт-Петербурге — сбор за прописку паспортов и за свидетельствование документов, в Москве — сбор с огородов и др. Во многих портовых городах установлены были городские сборы за вывозимые за границу товары, причем часть дохода от этих сборов обращалась на улучшение портовых сооружений. С 1 января 1902 года эти городские сборы отменяются и взамен их устанавливаются в пользу казны во всех портовых городах корабельный сбор с приходящих в порты и отходящих из них морских судов и, кроме того, в главнейших портах попудный сбор со всех привозимых и отвозимых товаров. Часть дохода от этих сборов ежегодно будет передаваться городским общественным управлениям на покрытие расходов по содержанию и ремонту портовых сооружений и на другие нужды, удовлетворявшиеся ранее за счет сумм прежних городских портовых сборов.
Источником дохода, кроме городских имуществ и сборов, во многих городах служат разные промышленные предприятия, находящиеся в ведении городского общественного управления. Сюда принадлежат городские общественные банки, городские водопроводы, скотобойни, трамваи, газовые заводы, ломбарды. Впрочем, за исключением столиц и немногих крупных городов, доходы от общественных промышленных предприятий незначительны. Как на пример крупного дохода от городских промышленных предприятий можно указать на водопроводы в Петербурге, дающие с лишком 2 миллиона рублей ежегодного дохода.
По сведениям за 1897 год о денежных оборотах городских касс в 763 городских поселениях империи (сюда вошла Европейская и Азиатская Россия, кроме губерний Царства Польского) поступило доходов: обыкновенных — 56 млн, чрезвычайных {Чрезвычайными доходами в городских сметах значатся пособия от казны и из местных земских сборов, поступления из других источников, в том числе и от займов, доходы от городских капиталов, от прибылей городских банков и взысканные недоимки.} — 24,8 млн, всего — 80,8 млн рублей. По отдельным статьям указанная сумма обыкновенных городских доходов распределялась следующим образом: с городских недвижимых имуществ — 48,6%, с оценочного сбора с недвижимых имуществ — 18,2%, с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок — 8,8%, с документов на право торговли и промыслов — 7,8%, все остальные доходы (с извозного и перевозного промыслов, с засвидетельствования, протеста и представления к взысканию разных актов, с привозимых в город и отвозимых из него товаров, за проход и проезд по городским сооружениям и за стоянку судов и т.п.) — 16,6%. В состав чрезвычайных городских доходов вошли следующие поступления: недоимки — 19,1%, из городских капиталов — 16,7%, от казны — 14%, прибыли от городских банков — 5,2%, из других источников, в том числе и от займов — 45%. В городах губерний Царства Польского обыкновенные доходы в 1897 году достигали суммы 6,1 млн, а чрезвычайные — 3,1 млн, всего 9,2 млн рублей.
На городские средства законом возложен ряд обязательных расходов. Сюда принадлежат расходы по содержанию городского общественного управления, полиции, пожарного дела, городских общественных зданий и улиц, разные издержки по воинской повинности и др. За удовлетворением указанных законом потребностей, остальные городские средства могут быть употребляемы на другие предметы, относящиеся к общественным пользам города. При недостаточности доходов, могут быть производимы отчисления для образования запасного и специального капиталов.
Распределение городских расходов по всей империи, кроме губерний Царства Польского, представляется по данным за 1897 год в следующем виде (в процентах к общему итогу всех расходов): содержание городского общественного управления — 9,9%, содержание благотворительных заведений — 9,6%, платежи по городским займам и обязательствам — 8,5%, содержание учебных заведений — 8,1%, отправление воинского постоя и других воинских потребностей — 7,3%, содержание чинов городской полиции — 6,7%, содержание городских общественных зданий и памятников — 6,2%, содержание и устройство мостовых — 4,9%, пожарная часть — 4,2%, единовременные строительные расходы и все другие городские надобности — 34,6%. Всех городских расходов в империи в 1897 году было 78,8 млн, а вместе с губерниями Царства Польского — 87,1 млн рублей. Превышение доходов над расходами в городах империи и Царства Польского достигло в 1897 году 2,9 млн рублей.
Сметы городских доходов и расходов составляются ежегодно городской управой и по утверждении думой представляются губернатору и сообщаются управляющему казенной палатой, который свои замечания препровождает на усмотрение губернатора. Губернатор останавливает исполнение сметы, если он найдет, что она не согласна с законом, или что она не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интерес местного населения. В первом случае дело переносится в Губернское по городским делам или в Губернское по земским и городским делам присутствие, постановление которого по проекту губернатора или по жалобе думы может быть отменено Сенатом. Во втором случае оно представляется с заключением присутствия министру внутренних дел и разрешается окончательно Государственным Советом, если от отмены постановления думы должно последовать возвышение городского обложения, а во всех других случаях — Комитетом министров (по отношению к столицам и губернским городам) или министром внутренних дел (по отношению к другим городам).
Мирское хозяйство обнимает собой совокупность так называемых мирских повинностей, отправляемых сельскими обществами и волостями для удовлетворения их внутренних потребностей. Мирские повинности, по положению 19 февраля 1861 года, подразделяются на обязательные и необязательные. К первым принадлежат содержание общественного управления — волостного и сельского, расходы по оспопрививанию (в губерниях неземских) и принятие предписываемых законом мер при появлении эпидемий и эпизоотии, устройство и поддержание сельских запасных магазинов, содержание в исправности проселочных дорог, меж и межевых знаков, проточных вод и канав на мирских землях, содержание караулов в деревнях, призрение круглых сирот, престарелых и увечных членов общества, не имеющих родственников, которые в состоянии были бы содержать их, принятие мер в случае пожаров (в том числе лесных), наводнений, а также для истребления саранчи, хищных зверей, сусликов или овражков и при других общественных бедствиях. К необязательным мирским повинностям относятся устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и другие общественные хозяйственные потребности. Сборы на удовлетворение необязательных повинностей могут быть устанавливаемы не иначе, как по приговорам сельских волостных обществ, составленным по согласию не менее 2/3 всех крестьян, имеющих право голоса на сходе.
Раскладка мирских повинностей между сельскими обществами, а в сельских обществах — между отдельными крестьянами, равно как и определение порядка счетоводства, хранения и употребления по назначению мирских сборов предоставлено сходам — волостным и сельским по принадлежности. В губерниях, где введено положение о земских начальниках, приговоры схода, относящиеся до установления порядка взимания мирских сборов, подлежат утверждению уездного съезда.
Мирские повинности, смотря по свойству их и усмотрению крестьянских обществ, отправляются или натурой, или посредством денежных сборов. Некоторые повинности, например тушение лесных пожаров, могут быть отправляемы лишь натурой.
Главнейшим источником мирских доходов является сбор по раскладкам, давший по последним сведениям, относящимся к 1894 году, 60,7% общей суммы мирских сборов. Затем следует сбор на пастьбу скота — 15%, доход от оброчных статей — 13,9%, поступление недоимок — 3,9%. Все другие мелкие источники дохода, как, например, штрафы, проценты с общественных капиталов, заключенные займы доставили в общем 6,5%. Общая сумма всех мирских доходов простиралась в 1894 году до 63,2 млн рублей.
Общая сумма мирских расходов заметно возрастает за последние 20 лет. За 10-летие (1881-1891 годы) мирские расходы возросли на 31% (с 32,1 млн в 1881 году до 42 млн руб. в 1891-м). В 1894 году мирские расходы достигли 64,6 млн рублей, т.е. в течение трех лет они увеличились вновь на 50%).
По отдельным статьям мирские расходы в 1894 году распределялись следующим образом, в процентах к общему итогу расходов: содержание личного состава волостной и сельской администрации, суда и канцелярии — 22,9%, постройка, ремонт и содержание зданий волостных и сельских правлений — 9,5%, содержание разъездных и почтовых лошадей — 8,3%, охранение общественной безопасности (сельская полиция) — 4,3%, религиозные потребности — 9,1%, народное образование — 8,5%, больницы и оспопрививание — 1,1%, хлебозапасные магазины — 2,7%, пожарная часть — 2,1%, благотворительность — 1,5%, пути сообщения — 1,9%, уплата долгов — 2,2%, сельскохозяйственные расходы — 21,2%) и прочие расходы — 4,7%. Таким образом, среди всех мирских расходов самыми крупными являются расходы на содержание сельской администрации и на сельскохозяйственные цели. Последние складываются из следующих статей: жалование пастухам (73,2%) всей суммы сельскохозяйственных расходов), покупка земель, аренда, размежевание земель, общественные запашки, содержание общественных производителей, уничтожение вредных насекомых, борьба с эпизоотиями, жалование полевым и лесным сторожам.
Из общего количества всех мирских расходов 1894 года волостные суммы составляли 40,9%, сельские — 59,1%. Если же исключить из общей суммы сельскохозяйственные расходы, которые почти во всем своем объеме производятся из сельских сумм, то волостные суммы составят — 51,2%, а сельские — 48,8%.
При сопоставлении общей суммы мирских расходов с числом волостей и сельских обществ в Европейской России, оказывается, что в 1894 году при 10 586 волостях и 105 984 сельских обществах в среднем приходилось расходов на одну волость 5819 рублей, на одно сельское общество — 552 рубля. На одну наличную душу крестьянского населения приходилось расходов 1 рубль 78 копеек, на один крестьянский двор — 5 рублей 56 копеек, на одну десятину — 43 копейки.

Примечания

К с. 359. По действующим Основным Законам (ст. 4) верховная самодержавная власть в России принадлежит государю императору. Законодательная власть осуществляется им в единении с Государственным Советом и Государственной Думой (ст. 7). Временные финансовые законы при чрезвычайных обстоятельствах могут быть издаваемы без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы по представлению Совета Министров (ст. 87). По делам сметным и вообще по законодательным делам в области финансов законом возложены обязанности на Государственный Совет и Государственную Думу, по делам высшей администрации — на Совет Министров, а по делам государственного кредита и финансовой политики — Комитет финансов.
К с. 360. Учреждения, упомянутые в пп. 7-10, находятся ныне не в составе Министерства финансов, а Министерства торговли и промышленности.
К с. 362. Учреждения, упомянутые в п. 8, ныне в ведении Министерства торговли и промышленности.
К с. 368. Государственный контроль поверяет финансовые сметы министерств и главных управлений (Свод Законов, т. 1, ст. 945, п. 1).
К с. 369. При Государственном контроле состоит еще четвертый департамент — кредитной отчетности — для поверки оборотов государственных кредитных установлений.
Учреждение, упомянутое в п. 6, именуется ныне Отделом при Совете Государственного контроля для поверки отчетности учреждений Государственного контроля (Свод Законов, т. I, ч. 2, ст. 101).
К с. 376-379. Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, ныне действующие, изданы 8 марта 1906 г. и находятся в Своде Законов (т. I, ч. 2). Сметы, составленные по ведомствам, поступают ныне в Министерство финансов и одновременно в Государственный контроль. Министр финансов из отдельных смет составляет проект общей государственной росписи доходов и расходов. Работа эта, в частности, производится департаментом Государственного казначейства. К проекту росписи прилагается Объяснительная записка министра финансов. Составленные ведомствами сметы рассматриваются в особом совещании из представителей Министерства финансов, Государственного контроля и заинтересованных ведомств. Проект государственной росписи, составленный министром финансов, поступает на обсуждение Совета Министров. По одобрении Советом Министров проект вносится на обсуждение законодательных учреждений. Финансовые сметы министерств и главных управлений, как и проект государственной росписи, вносятся в законодательные учреждения, одновременно в Государственный Совет и в Государственную Думу, а именно: 1 октября предшествующего сметному года для росписи, а для смет 1, 15 и 25 сентября. ‘Наши законодательные учреждения, Совет и Дума, — говорит проф. Э.Н. Берендтс в своем ‘Русском финансовом праве’ (1913, с. 99), — не суть части одного общего целого, подобно палатам в государствах Западной Европы. В Англии, например, палата коммонеров и палата лордов являются частями английского парламента, в состав которого входит и монарх (в делах законодательных). В Пруссии палата господ и палата депутатов составляет ландтаг Пруссии. Такое же объединение двух представительных коллегий в высшем одном целом (риксдаге, национальном собрании, рейхстаге и т.п.) мы видим в Австрии, Швеции, Италии. У нас в этом смысле нет парламента или национального собрания. У нас существуют две большие коллегии, члены коих или выходят из различных слоев населения России на основании выборов, производимых в порядке, законом установленном (члены Государственной Думы и часть членов Государственного Совета), или призываются к отправлению обязанностей государственной службы в сфере законодательства по усмотрению монарха (часть членов Государственного Совета). Наши Основные Законы нигде не называют эти две коллегии народным представительством. Поэтому можно сказать, что они призваны не для того, чтобы представлять собой и отстаивать интересы своих избирателей, той или иной группы населения, или сословия, или класса, а что они призваны к отправлению служебных обязанностей в интересах государства как неделимого, единого целого. Государь император не входит в состав русского парламента, который по закону и не существует. Он не разделяет с этими учреждениями своей верховной власти. Он является центром государственной власти, а законодательные учреждения, Государственный Совет и Государственная Дума, содействуют ему в осуществлении им законодательной власти и отчасти при осуществлении им власти управления. Согласно ст. 7 Основных Законов: ‘Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой’. Наш закон, следовательно, не противопоставляет монарха и законодательное учреждение друг другу, как два элемента, преследующие различные цели или отстаивающие различные интересы. Это единение должно иметь место и при рассмотрении государственной росписи, определяющей, как сказано в манифесте 3 июня 1907 года, правильность государственного хозяйства. Совет Министров, рассматривая предварительно и одобряя государственную роспись, не охраняет какие-либо особые правительственные интересы, а осуществляет задачи государства. Равным образом законодательные учреждения не призваны охранять какие-либо несогласные с интересами государства общественные интересы. И Совет Министров, и законодательные учреждения творят, говоря языком ‘Московского времени’, ‘…его царского величества великое государево дело’.
Обсуждая государственную роспись, законодательные учреждения руководятся распределением отдельных статей росписи (по закону 8 марта 1906 года) на: 1) кредиты, не подлежащие обсуждению законодательных учреждений, и кредиты, не подлежащие сокращению, 2) кредиты, внесенные в сметы и роспись на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших, 3) кредиты, подлежащие свободному обсуждению в законодательных учреждениях. По проекту государственной росписи на 1914 год из общего итога бюджета в 3 558 261 499 руб. в первую категорию попадает всего 429 236 493 руб., во вторую — 666 69/858 руб., а в третью — подавляющее большинство в 2 462 327148 руб. В первую категорию попадают главным образом платежи по государственным займам (в сумме 401 604 074 руб.), ибо сократить их нельзя в силу договора займа, да небольшая сумма (16 359 595 + 1 272 824 = 17 632 419 py.) на содержание Министерства императорского двора и некоторые высшие государственные учреждения, да 10 млн руб. на экстренные непредусмотренные надобности. Вторая категория расходов может быть изменена законодательными учреждениями путем изменения лежащих в основе их законов.
Доходы и расходы голосуются по главным подразделениям государственной росписи: по — для доходов и NoNo — для расходов. Сначала сметы и роспись обсуждаются в Финансовой комиссии Государственного Совета и Бюджетной комиссии Государственной Думы, приступающих к занятиям раньше открытия сессии, а потом — в Общем собрании Государственного Совета и Государственной Думы. Закон обязывает Государственную Думу рассмотреть роспись в период с 1 октября по 1 декабря, а Государственному Совету отводится для сего около 3-4 недель. Но фактически Государственная Дума, не имея в своем составе достаточного числа опытных лиц и уделяя слишком много времени запросам, до сих пор не исполняла этого правила… При разногласии Думы и Совета вопросы обсуждаются в согласительной комиссии из равного числа членов Думы и Совета. Согласительное предложение проходит потом обычный законодательный порядок. Если согласительное предложение не принято, кредит вносится в цифре последней утвержденной росписи, а при разногласии только о цифре — в цифре, ближайшей к назначению последней росписи. Если к 1 января роспись не утверждена, остается в силе прежняя роспись с внесением в нее изменений, обусловленных изданием новейших законов. По постановлениям Совета Министров отдельным ведомствам открываются тогда кредиты в размеры не более двенадцатой части общего годового расхода на каждый месяц.
Расходы, не предусмотренные сметами, производятся или из 10-миллионного фонда, вносимого в государственную роспись для этой цели, или за счет сбережений в кредитах по главным подразделениям росписи, или испрашиваются в общем порядке утверждения росписи. Не терпящие отсрочки кредиты сверхсметные открываются по постановлению Совета Министров. Они должны получить последующую санкцию Государственной Думы и Государственного Совета. На нужды военного времени или приготовления к войне сверхсметные кредиты отпускаются по всеподданнейшим докладам Военного и Морского министров.
К с. 384, Пенсии по проекту росписи на 1914 год составляют 85,101 млн руб.
К с. 385, По росписи 1913 года на Военное и Морское министерства назначено свыше 779 млн, а по проекту на 1914-й свыше 849 млн руб.
К с. 386, Платежи по государственным займам на 1914 год составят 402,8 млн руб.
В 1914 году предвидится вообще расход по уплате процентов в 369,5 млн, а по уплате капитала только 31,9 млн руб.
К с. 399, В 1914 году предвидится прямых налогов 264,5 млн, косвенных — 709,2 млн, от казенной винной операции — 935,8 млн руб.
К с. 403-404. В 1912 году поступило государственного поземельного налога около 20 млн, на 1914-й предполагается 19,5 млн, на 1913-й оклад был определен в 20 млн руб.
Оброчной подати и платежей переселенцев за отведенные им в бессрочное пользование казенные земли поступило в 1912 году 8,3 млн, на 1913-й определены они в сумме 10 млн, а на 1914-й — 10,1 млн руб.
К с. 405. Манифестом 1905 года выкупные платежи понижены на половину на 1906 год, а с 1907-го прекращены, за исключением немногочисленного разряда сельских обывателей (чиншевиков, арендаторов или получивших участки вновь из казенных земель, в пользовании крестьян не состоявших). Поступления за последнее 10-летие 1904-1913 годов таковы (в тыс. руб.): 86 000, 76 000, 35 000, в 1907 году только 507, а потом 506, 570, 722, 840, 835, 876. На 1914 год — 907 тыс. руб.
В 1910 году издан новый закон о государственном налоге с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках в размере 6% со средней чистой доходности их. В 1912 году он взимался впервые и дал 30,353 млн вместо ожидавшихся 37,044 млн руб., в 1913 году назначено 33 млн, а на 1914-й — 30 млн руб. Налог повысил доходность обложения городской недвижимости почти на 50% (в 1911 году поступило по прежнему закону 21 млн, а в 1912-м по новому — 30 млн руб.), предполагается понижение обложения с 6 до 5% от доходности… Доходность подымной подати за 1912-1914 годы такова (в тыс. руб.): 3083, 3042, 2954.
К с. 405. Доходность квартирного налога: поступило в 1912 году 8,47 млн руб., на 1913-й назначено 9 млн, а на 1914-й проектируется 9,6 млн руб.
К с. 409. Поступило государственного промыслового налога в 1908-1912 годах (в млн руб.) 104,8, 104,2, 118, 125, 132, предположено на 1913 и 1914 годы (в млн руб.) — 133,5 и 145,8.
К с. 412. Доходность обложения денежных капиталов: за 1908-1912 годы поступило (в млн руб.) 21, 23, 25, 28, 30, предположено на 1913 и 1914 годы (в млн руб.) — 31,462 и 35,719.
К с. 419-421. Доход от казенной винной операции возрастал за 1908-1914 годы так (в млн руб.): 709, 718, 767, 783, 824, 837, 935.
Доходы от пиво- и медоварения за 1908-1914 годы росли так (в млн руб.): 17, 18, 19, 21, 20, 21, 22. Доход же вообще от сбора с питей (куда, кроме сбора с пиво- и медоварения, входят акциз в местностях, где еще нет монополии, т.е. в Закавказье, Туркестане и областях Амурской, Приморской, Закаспийской и Семиреченской, акциз с дрожжей, виноградного и фруктового спирта, с водочных изделий и со спирта, идущего на лаковые заводы) возрастал за 1908-1914 годы так (в млн руб.): 39, 40, 44, 47, 48, 50, 54. Акциз только с дрожжей изменялся за те же годы так (в млн руб.): 5, 6, 6, 7, 7, 7,5, 7,6.
Существующий порядок уплаты акциза с табака введен с 1 июля 1909 года, когда размер его был повышен. Табачный доход изменялся в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 56, 45, 50, 66, 72, 75, 78. В том же 1909 году введен был как бы в дополнение к табачному акцизу налог на папиросные гильзы и разрезанную папиросную бумагу, взимаемый путем наклейки бандеролей. Доход этот простирается до 4,5 млн руб.
Выработка сахара за период с 1904/05 до 1913/14 года изменялась так (в млн пудов): 76, 64, 84, 94, 92, 77, 117, 139, 110 и 118, потребление сахара на внутреннем рынке изменялось так (в млн пудов): 53, 54, 58, 53, 60, 74, 70, 73, 85 и 85, поступление сахарного дохода за 1908-1914 годы так (в млн руб.): 93, 107, 127, 122, 127, 139 и 149.
К с. 422. Нефтяной доход в 1908-1914 годах колебался так (в млн руб.): 41,41,46, 42, 50,48 и 50.
К с. 423. Ныне акциз со спичек взимается в размере 0,5, 1, 1,5 и 2 коп. с коробки, содержащей соответственно не более 75, 150, 225 и 300 спичек. Доход определялся в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 16, 17, 18, 18, 19, 19 и 20.
Таможенный доход колебался в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 279, 274, 300, 327, 327, 334 и 351.
К с. 426. Размеры гербового сбора увеличены во время японской войны, в 1905 году. Для простого сбора существуют марки в 5, 10, 15, 20, 75 коп. ив 1,25 руб., а также гербовая бумага в 75 коп. и 1,25 руб. Пропорциональный актовый сбор высшего оклада повышен с 40 до 50 коп. и соответственно с 4 до 5 руб., а низшего оклада — с 40 до 50 коп. с 1 тыс. руб. Доход от гербового сбора возрастал за 1908-1914 годы так (в млн руб.): 59, 65, 75, 85, 93, 100 и 109.
К с. 428-429. Доход от крепостных пошлин за 1908-1914 годы изменялся так (в млн руб.): 21, 24, 28, 32, 33, 32 и 33.
Пошлины с имуществ, переходящих безмездными способами, увеличены по случаю японской войны на 50%, поэтому они взимаются в размере от 1,5 до 12% вместо прежних 1-8%. Доход от них за 1908-1914 годы изменялся так (в млн руб.): 9,8, 9,9, 10, 12,1, 11, 12 и 12.
К с. 430. Железнодорожный сбор в 15% с пассажиров и грузов давал и обещает дать в 1908-1914 годах такой доход (в млн руб.): 20, 22, 24, 27, 28, 29 и 32. Пошлина с застрахованных от огня имуществ изменялась за те же годы так (в млн руб.): 5,1, 5,2, 5,6, 6, 6,2, 6,5 и 6,5.
Общая сумма по отделу пошлин изменялась в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 137, 151, 170, 190, 199, 218 и 232.
К с. 434. Монетный доход от чеканки серебряной и медной монеты колебался в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 5, 7,4, 3,2, 3,9, 7,2, 7,5 и 7,2. Уменьшение дохода сравнительно с цифрой текста объясняется сокращением чеканки: в прежнее время, напр., чеканилось много серебряных рублей взамен рублевых кредитов.
К с. 435. Почтовый доход в 1908-1914 годах возрастал так (в млн руб.): 52, 58, 63, 68, 72, 76 и 82, телеграфно-телефонный (в млн руб.): 27, 29, 31, 34, 37, 40 и 43. Расходы на почту, телеграф и телефон росли так (в млн руб.): 47, 53, 57, 63, 70, 75 и 83. Превышение доходов над расходами за 3 последних года выражается цифрами (в млн руб.): 39, 41,42.
Доход только от телеграфа определялся так (в млн руб.): 24, 26, 27, 30, 32, 35 и 36, а только от телефона (в млн руб.): 3, 3, 3, 3, 7, 4, 1, 5, 5 и 6,9.
К с. 438. Горный доход получается ныне с меди и чугуна, выплавляемых на посессионных заводах. Цифры за 1908-1914 годы таковы (в тыс. руб.): 73, 88, 333, 196, 430, 555 и 350. Очень невелики. Крупные колебания за 1913 и 1914 годы объясняются тем, что в сметное назначение 1913 года (555 тыс. руб.) включаются и недоимки за прежние годы (242 тыс. руб.). Более прибыльны горные оброчные статьи, особенно аренда нефтеносных участков, доход от которой изменялся так (в млн руб.): 12, 9, 8, 5, 14, 10 и 17.
К с. 439. Доход от оброчных статей и казенных зданий в 1908-1914 годах изменялся так (в млн руб.): 14, 16, 17, 15, 16, 16 и 18. От поземельных оброчных статей в 1914 году ожидают: от рыбных, тюленьих, котиковых и пр. водных промыслов — 4,902 млн, от соляных источников и минеральных вод — 1,009 млн, от золотых приисков — 0,607 млн, от каменноугольных копей — 0,215 млн, за право разведок и разработки казенных месторождений полезных ископаемых — 0,162 млн руб.
К с. 443-444. Лесной доход возрастал в 1908-1914 годах так (в млн руб.): 60, 63, 72, 80, 84, 91 и 100.
Горные заводы давали и обещают (в млн руб.): 11, 10, 12, 14, 14, 18, Из 70 тыс. приблизительно верст железных дорог казне ныне принадлежит 43,72 тыс. верст. Действительно поступившие за 1910-1912 годы и ожидаемые (за 1913 и 1914 годы) доходы от железных дорог таковы (в млн руб.): 625, 707, 742, 786 и 858. Эксплуатационные расходы за тот же период таковы (в млн руб.): 432, 429,442, 499 и 553. По отчету Государственного контроля в России к 1913 году числилось специальных капиталов 738 558 507 руб. и в долгу числилось 217 253 203 руб., т.е. всего почти 1 миллиард.
К с. 458. Рост государственного долга за 1903-1914 годы выражается в таких цифрах (в руб.):

Годы

По разным

Государственным

займам*

По гарантии

правительством

бумаг частных

железнодорожных

обществ

Закладные листы Дворянского и

Крестьянского банков,

выпускаемые под

ответственностью государства

Всего

1903

6 643 926 670

1 023 771 000

880 167 000

8 547 864 670

1904

6 651 836 240

1 156 133 000

1 016 717 000

8 824 686 240

1905

7 081 746 618

1 202 243 000

1 069 568 000

9 353 557 618

1906

7 841 164 509

1 193 811000

1 104 008 000

10 138 983 509

1907

8 625 560 215

1 232 139 000

1 193 350 000

11 051 049 215

1908

8 725 523 210

1 249 344 000

1 221 895 000

11 196 762 210

1909

8 850 781679

1 278 248 000

1 296 351000

11 425 380 679

1910

9 054 618 770

1 326 695 000

1 377 811000

11 759 124 770

1911

9 030 206 245

1 544 058 000

1 508 795 000

12 083 059 245

1912

8 957 875 209

1 592 369 000

1 733 989 000

12 284 233 209

1913

8 858 053 846

1 658 187 000

2 024 594 000

12 540 834 846

1914

8 828 000 000(?)

—

—

—

По данным отчетов Государственного контроля по исполнению государственных росписей за 1903-1912 годы, государственной росписи на 1913 год и проекту государственной росписи на 1914 год.
По изданию Особенной канцелярии по кредитной части ‘Наличность государственных и гарантированных правительством процентных бумаг на 1 января 1913 года’.
Из общего долга по разным государственным займам (8 957 875 209 руб.) к 1 января 1912 года приходилось: на общегосударственные надобности 5 883 601 058 руб. и железнодорожные долги 3 074 274 151 руб. Более всего 4-процентных (5 777 502 422 руб.) и 5-процентных (1 606 075 118 руб.) долгов. Общая сумма их около 7,384 млрд руб., т.е. 82%.
Особенно сильное возрастание государственного долга по разным государственным займам падает на пятилетие 1903-1907 годов, т.е. на период японской войны и внутренней смуты. За это время долг возрос на 2 081596540 руб., т.е. на 31,3% прежней своей величины, тогда как бюджет за то же время увеличился всего на 13,2%. Этот крупный рост задолженности объясняется увеличением расходов на общегосударственные потребности, железнодорожные потребности не играли при этом роли, ибо начиная с 1904 года наблюдается непрерывное уменьшение железнодорожных долгов. Уменьшение долгов на общегосударственные потребности начинается только с 1910 года, это обстоятельство и способствует некоторому сокращению нашего долга по займам начиная с того же 1910 года.
К с. 468. Высшее заведование местным хозяйством сосредоточено в Министерстве внутренних дел, в составе коего по закону 1904 года образованы: 1) Совет по делам местного хозяйства и 2) Главное управление по делам местного хозяйства. Цель их — руководство, согласование и направление деятельности местных учреждений по удовлетворению хозяйственных польз и нужд население (Учреждения министерств, ст. 1 приложения к ст. 363, прим.). Кроме Общего присутствия, Совет по делам местного хозяйства имеет особые присутствия: 1) по земским и городским делам, 2) по делам о народном здравии и общественном призрении, 3) по дорожным делам и 4) по делам страхования и противопожарных мер. Главное управление по делам местного хозяйства состоит из начальника, помощника его, и а) Отдела земского хозяйства, б) Отдела городского хозяйства, в) Отдела народного здравия и общественного призрения, г) Отдела дорожного, д) Отдела страхования и противопожарных мер (ibid., ст. 23 и след.). В губерниях надзор за местным хозяйством поручен губернаторам, останавливающим исполнение постановления земского собрания, когда усмотрят, 1) что оно не согласно с законом или 2) не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения (Положение о губернских и уездных земских учреждениях, ст. 87). Под председательством губернатора в каждой губернии образуется Губернское по земским и городским делам присутствие (ibid, ст. 8 и след.).
К с. 469. Бюджет 34 старых земств достиг в 1912 году 220 168 200 руб., а 6 новых (введенных в 1910 году в губерниях Витебской, Минской, Могилевской, Волынской, Киевской и Подольской) — 29 990 400 руб., т.е. всего по 40 земским губерниям — 250 158 600 руб. По отдельным предметам расходы в 40 земских губерниях распределялись в 1912 году так: народное образование 29,4%, медицинская часть 25,9%, дорожная повинность 7,8%, содержание земского управления 7,1%, содействие экономическому благосостоянию 6,3%, уплата долгов 5,9%, участие в расходах правительственных учреждений 4,6%…
К с. 472. Закон 12 июня 1900 года оказался бумажным: рост обложения фактически пошел еще быстрее, чем раньше. Земские сборы с недвижимых имуществ в трехлетие 1908-1910 годов возрастали в размере 10,3% вместо предельных 3%. Усиление собственно земских ресурсов за 1907- 1912 годы выражается суммой в 69 547 100 руб., из коих громадная доля (53 130 700 руб., или 76,4%) падает на рост обложения недвижимостей и только 16 416 400 руб. (т.е. 23,6%) на все остальные источники.
К с. 473. 16 января 1913 года открыла свои действия Касса городского и земского кредита, учрежденная правительством на основании закона 26 июня 1912 г. Земства и город берут в ней ссуды на устройство водопроводов, трамваев, школ, мостовых, больниц, телефонов и т.д.

Проф. В.Д. Катков

Витте Сергей Юльевич
Прочитали? Поделиться с друзьями:

Читайте также:

  1. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве…, Витте Сергей Юльевич, Год: 1902
  2. Размышления о Петербурге и Москве, Екатерина Вторая, Год: 1797
  3. Из истории кабаков в России, Петрищев Афанасий Борисович, Год: 1906
  4. Животная книга Солнца, Рудометкин Максим Гаврилович, Год: 1873
  5. 23-х дневная оборона Баязетской цитадели и комендант Федор Эдуардович Штоквич, Антонов Валериан Михайлович, Год: 1878
  6. Записная книжка, 1846-1851, Гоголь Николай Васильевич, Год: 1851
  7. Исторический очерк столетнего существования города Николаева при устье Ингула, Ге Григорий Николаевич, Год: 1890
  8. Историческое обозрение Сибири, Словцов Петр Андреевич, Год: 1838
Электронная библиотека