П. А. Бибиков
Делопроизводство в департаментах
‘Время’, No 11, 1862
Оригинал здесь — http://smalt.karelia.ru/~filolog/vremja/1862/Novem/delopr.htm
ДЛОПРОИЗВОДСТВО ВЪ ДЕПАРТАМЕНТАХЪ
ДЛОПРОИЗВОДСТВО ВЪ ДЕПАРТАМЕНТАХЪ
_____
П. БИБИКОВЪ
Делопроизводство в департаментах, Бибиков Петр Алексеевич, Год: 1862
Время на прочтение: 19 минут(ы)
Нсколько лтъ тому назадъ издана была презабавная раскрашенная таблица, показывавшая путешествiе и судьбу бумаги отъ нижней полицейской и судебной инстанцiи до самой верхней, и объяснявшая нагляднымъ образомъ, сколько мытарствъ должна пройти несчастная, сколько личностей, облеченныхъ бльшею или меньшею властью, должна она встртить, какiе зигзаги и криволинейные пути надлежало ей описать вверхъ и внизъ, какое непомрное количество времени слдовало ей употребить на путешествiе отъ узднаго и земскаго учрежденiя до палаты, отъ палаты до учрежденiй столичныхъ и обратно, чтобы донести наконецъ до терпливаго просителя ршенiе или только нкоторый результатъ, нердко вызывавшiй другую бумагу на такое же нескончаемое путешествiе, оканчивавшееся такимъ же грустнымъ исходомъ. Вроятно многимъ случилось видть эту таблицу, на которой мста и учрежденiя были подвижны и хитро соединялись безчисленными перепутанными нитями, сходившимися къ одному приводу, который стоило немножко потянуть у того или другого учрежденiя, чтобы весь механизмъ пришолъ въ движенiе, и стоило опустить, чтобы обозначалось движенiе обратное. Если механизмъ достигалъ своей цли и показывалъ нагляднымъ образомъ соотвтствiе и связь между всми своими частями, то главная, передаваемая имъ идея была неврна въ основанiи, что такой наглядный опытъ не давалъ никакого понятiя о времени пришествiя бумаги, о задержкахъ, ею встрчаемыхъ, и совершенно противорчилъ дйствительности. Представляя превосходно устроенный механизмъ, который весь приходилъ въ движенiе отъ одного прикосновенiя къ приводу, онъ производилъ впечатлнiе противоположное намренiямъ изобртателя, ибо какъ бы сложна ни была машина, она не представляетъ особенныхъ неудобствъ, если легко приходитъ въ дйствiе и достигаетъ предположенной цли безъ особенной траты силъ и времени. Напротивъ того, такой сложный механизмъ и такъ легко повинующiйся приводу, такъ быстро передающiй движенiе до отдаленнйшихъ сферъ отъ просителя, былъ бы чудомъ, совершенствомъ своего рода и ничего лучшаго и бльшаго не можетъ пожелать самый требовательный проситель. Противъ такого сложнаго, хотя и совершеннаго механизма, мы можемъ сказать только то, что чмъ сложне механизмъ, тмъ онъ дороже стоитъ и что его слдуетъ непремнно замнить простйшимъ и дешевйшимъ, если послднiй достигаетъ тхъ же цлей и даетъ тже результаты.
Вотъ почему простая, раскрашенная таблица съ обозначенiемъ только путей, тоже раскрашенныхъ и съ указанiемъ, что красный путь означаетъ, что дло принимаетъ такъ-сказать кровавый характеръ и непремнно требуетъ расходовъ на его веденiе, — несравненно ближе къ жизни и дйствительности. Несмотря на несомннныя достоинства этой таблицы, въ ней есть недостатокъ, проблъ, восполненiе котораго необходимо придастъ ей особенный характеръ, и общее впечатлнiе, ею производимое, возведетъ въ квадратъ, если не въ кубъ: въ таблиц опущено путешествiе бумаги въ каждомъ изъ обозначенныхъ учрежденiй, путешествiе, рельефно дорисовывающее общую картину. Въ послднее время, какъ всмъ извстно, у насъ приступлено было къ преобразованiямъ по всмъ отраслямъ управленiя, всюду только и слышится объ ограниченiи расходовъ, объ упрощенiи длопроизводства, о сокращенiи переписки, объ уменьшенiи штатовъ. Самыя дятельныя, самыя энергическiя мры для усовершенствованiя бюрократiи предприняты были особенно въ морскомъ министерств. Къ сожалнiю, обществу остались неизвстны результаты, которыхъ достигли на этомъ пути и насколько они соотвтствовали цлямъ, къ достиженiю которыхъ стремились, покрайней-мр никакихъ отчетовъ, никакихъ разсужденiй или пренiй по этому поводу не было заявлено нашей журналистикой, если же вопросъ этотъ и разрабатывался, то въ сферахъ недоступныхъ для большинства читающихъ, въ сферахъ слишкомъ ограниченныхъ и спецiальныхъ. Между-тмъ литература могла бы принести не малую долю пользы разработкою этого вопроса. Мы скажемъ свое слово объ этомъ важномъ предмет, вовсе не считая его послднимъ и окончательнымъ безъ всякой претензiи, что захватили предметъ во всей его совокупности или подошли къ нему со всхъ сторонъ.
Предпошлемъ нашему разсужденiю нсколько теоретическихъ соображенiй. Прежде всего письмоводство, камора, бюро, письменное длопроизводство есть средство въ высшей степени полезное и необходимое для веденiя дла. Главная его цль — выиграть время и сохранить расходы. Только въ самомъ немногочисленномъ обществ, занимающемъ самую незначительную по пространству територiю, можно обойтись безъ переписки по какому бы то ни было длу, будетъ ли оно законодательное, судебное, административное. Если же общество многолюдно, занимаетъ обширное пространство земли, то обойтись безъ переписки, слдовательно безъ письмоводства, невозможно. Къ сожалнiю отчасти вслдствiе самаго значенiя письменнаго длопроизводства, отчасти вслдствiе различныхъ злоупотребленiй и несовершенствъ человческаго организма, письмоводство, необходимое и полезное содйствiе для веденiя длъ въ случа невозможности веденiя устнаго, затмило самое дло, отодвинуло его на заднiй планъ и заняло его мсто: отсюда вс злоупотребленiя и несовершенства бюрократiи, обратившiя письменное длопроизводство изъ средствъ въ цль, а самое дло въ нчто второстепенное, вотъ почему за бумагой мы обыкновенно не видимъ дла. Если можно въ этомъ случа сдлать физiологическое сравненiе, то вообразите, что вы укололи ногу и вамъ слдуетъ извлечь занозу и привести для этого въ дятельность мускулы рукъ, а вы между-тмъ завели особаго рода переписку между нервами и мускулами, которая поглощаетъ все ваше вниманiе, между-тмъ какъ нога все боле пухнетъ. Конечный и единственный результатъ всякой переписки, всякаго длопроизводства есть выраженiе воли, приказанiе имющаго власть, которое слдуетъ исполнить, привести въ исполненiе лицу, получившему его. Письмоводство стало-быть есть орудiе, посредствующiй механизмъ для передачи воли. Ясно, что чмъ лучше, чмъ совершенне этотъ механизмъ, тмъ лучше, тмъ совершенне будутъ отправленiя воли. Идеалъ былъ бы достигнутъ, еслибы проситель и исполнитель были налицо предъ властью: проситель проситъ, власть немедленно поручаетъ исполнителю привести свое ршенiе (согласно съ просьбой просителя или нтъ) въ исполненiе — и дло кончено. Такое простое отношенiе къ сожалнiю невозможно, и невозможно тмъ боле, чмъ сосредоточенiе власти исключительне. Вслдствiе непомрнаго увеличенiя числа прошенiй и желанiй, вслдствiе удаленiя ихъ отъ центра разршающей власти, сама власть необходимо раздробляется, она требуетъ боле и боле посредствующихъ степеней и посредниковъ, докладчиковъ. Все же главная задача остается таже: чтобы дйствiя и распоряженiя шли быстро и безостановочно. Лицо, облеченное властью, не въ состоянiи принять на себя исполненiя всхъ длъ и поручаетъ часть ихъ товарищу или подчиненному, возлагая на нихъ вмст съ симъ и отвтственность за точность и добросовстность исполненiя и во всякомъ случа наблюдая за ихъ дйствiями. Вотъ теоретическое объясненiе и подписи на каждой бумаг, и скрпы ея секретаремъ или длопроизводителемъ.
Предпославъ эти немногiя мысли, я могу уже сказать, насколько соотвтствуетъ наше длопроизводство начерченному идеалу и въ чемъ состоятъ его неудобства и несовершенства, но для большаго разъясненiя дла, я долженъ расказать чт происходитъ съ каждой бумагой съ поступленiя ея въ правительственное или судебное мсто до ея выхода, какiя она испытываетъ судьбы, чтобы дополнить общую картину, представляемую упомянутой мною выше таблицей. Для полной и всесторонней характеристики я избираю высшее центральное управленiе — министерство. Бумаги получаются съ почты въ канцелярiи министерства и распредляются по его департаментамъ и канцелярiи, адресованныя на имя министра вскрываются и по содержанiю своему тоже распредляются по департаментамъ и канцелярiи, ибо дло адресованное къ министру нигд не можетъ быть ведено какъ въ одномъ изъ его департаментовъ или въ канцелярiи. Изъ этого уже ясно что большинство бумагъ, адресованныхъ на имя министра, слдуетъ обращать прямо въ соотвтствующiе длу департаменты, ибо если исполненiе по нимъ и зависитъ отъ министра, то ни въ какомъ случа он не могутъ миновать его, и измненiе это уже сократило бы переписку на нсколько дней по значительному количеству длъ.
Но насъ занимаетъ не этотъ вопросъ. Бумаги, полученныя въ департамент, разпечатываетъ (или долженъ разпечатать) директоръ департамента. Онъ ихъ читаетъ и кладетъ на нихъ свою резолюцiю, которую слдуетъ исполнить длопроизводителю. Дале бумаги поступаютъ къ журналисту, который долженъ переписать ихъ содержанiе и нумера во входящiй журналъ, а потомъ распредлить ихъ и роздать по отдленiямъ и канцелярiи департамента. Начальники отдленiй и правители канцелярiй, получивъ бумаги, распредляютъ ихъ и раздаютъ по столамъ столоначальникамъ, помощникамъ столоначальниковъ или длопроизводителямъ. Назначенiе начальниковъ отдленiй состоитъ въ томъ, чтобы дать должное направленiе бумаг, которая должна составляться подъ ихъ непосредственнымъ руководствомъ. Они скрпляютъ изготовленныя столоначальникомъ бумаги своей подписью и несутъ за нихъ отвтственность передъ закономъ, какъ офицiальные длопроизводители, секретари и докладчики.
Къ дятельности ихъ мы вернемся ниже, а теперь будемъ продолжать наше наблюденiе за поступившей бумагой.
По этой бумаг надобно сдлать распоряженiя, выражаясь чиновничьимъ языкомъ, слдуетъ исполнить бумагу. По однмъ изъ нихъ исполненiе зависитъ отъ директора департамента, по другимъ исполненiе превышаетъ закономъ опредленную власть директора и принадлежитъ или министру, или высочайшей вол. Въ первомъ случа столоначальникомъ по резолюцiи директора и подъ наблюденiемъ начальника отдленiя длается справка, соображенiе и составляется черновой проектъ отвта или исполнительной бумаги.
Проектъ переписывается писаремъ и снова прочитывается и свряется съ черновымъ — столоначальникомъ, чтобы не вкрались какiе-либо пропуски, безсмысленности, граматическiя ошибки. Переписанный проектъ поступаетъ къ подписи начальника отдленiя, который наблюдаетъ за направленiемъ и сущностью исполненiя, слдитъ за логическою и граматическою правильностью бумаги и проч.
Въ случа еслибы оказались какiя ошибки, а это случается нердко, бумага снова нисходитъ до столоначальника и тмъ же порядкомъ снова восходитъ до начальника отдленiя, къ его подписи или скрп. Подписавши бумагу, начальникъ отдленiя идетъ доложить ее къ директору, который требуетъ объясненiй, словеснаго изложенiя всего дла и подписываеть ее, если проектированное исполненiе согласно съ его мннiемъ, въ противномъ случа онъ не соглашается приложить свою подпись, требуетъ измненiй въ ея сущности или содержанiи, исправляетъ логическiя и граматическiя погршности въ нее вкравшiяся, и тогда бумага снова нисходитъ до столоначальника для исправленiя и снова восходитъ тмъ же путемъ къ подписи директора. Бумага, подписанная директоромъ департамента (замтимъ, что директоромъ же выставляется число мсяца на бумаг), поступаетъ къ журналисту, который вписываетъ ее въ исходящiй журналъ и выставляетъ на ней нумеръ. Отъ журналиста она идетъ обратно къ писарю, который ее переписывалъ, чтобы снять съ нея копiю, такъ-называемый отпускъ, всегда необходимый при длопроизводств для свднiй и справки. Копiю съ бумаги или отпускъ свряетъ съ подлинникомъ тотъ же столоначальникъ, который составлялъ бумагу и скрпляетъ ихъ (съ подлиннымъ врно). Когда снимутъ копiю, бумага поступаетъ къ чиновнику или писарю, обязанность котораго вложить ее въ конвертъ и запечатать, а потомъ вписать адресъ ея и нумеръ въ разсыльную книгу и сдать на руки разсыльному или курьеру, который выноситъ ее наконецъ въ другое учрежденiе, гд съ нею повторится таже описанная мною судьба.
Во второмъ случа, когда исполненiе по бумаг зависитъ отъ министра или отъ высочайшей воли, то поступается двоякимъ образомъ. Вопервыхъ тмъ же столоначальникомъ, подъ руководствомъ начальника отдленiя, пишется докладъ, то-есть особенная бумага за подписью директора, въ которой излагается содержанiе дла, справка съ закономъ или съ другимъ дломъ, мннiе директора департамента и испрашивается согласiе министра поступить такимъ образомъ, какъ предполагаетъ директоръ. Въ случа его согласiя прилагается къ подписи одна или нсколько бумагъ исполнительныхъ, скрпляемыхъ подписью директора. Если директоръ согласенъ съ докладомъ и съ исполнительными бумагами (и тотъ и другiя подносятся ему начальникомъ отдленiя), то подписываетъ докладъ и скрпляетъ исполнительныя бумаги, въ противномъ же случа все возвращается внизъ до столоначальника, исправляется, передлывается и тмъ же путемъ восходитъ снова къ директору. Подписанный имъ докладъ и скрпленныя исполнительныя бумаги идутъ уже описаннымъ путемъ къ журналисту (который вписываетъ въ журналъ содержанiе доклада и выставляетъ на немъ нумеръ), запечатываются и отправляются къ министру. Послднiй или соглашается съ доводами, представленными въ доклад и подписываетъ исполнительныя бумаги, или не соглашается и кладетъ свою резолюцiю, исправляетъ докладъ и бумаги, и въ такомъ случа все дло снова спускается до столоначальника, передлывается имъ, снова переписывается и тмъ же путемъ идетъ къ подписи министра. Если подпись положена, дло съ бумагами возвращается въ тотъ департаментъ, изъ котораго оно вышло, и поступаетъ къ директору, отъ него къ журналисту, который теперь вписываетъ въ исходящiй журналъ содержанiе исполнительныхъ бумагъ и выставляетъ на нихъ нумеръ, потомъ уже съ этихъ бумагъ снимается отпускъ и т. д. Чтобы избжать излишняго переписыванья исполнительныхъ бумагъ въ томъ случа, когда министръ не согласенъ съ ними, въ нкоторыхъ департаментахъ заведено посылать къ министру одинъ докладъ безъ исполнительныхъ бумагъ. На доклад кладется министромъ резолюцiя и докладъ возвращается въ департаментъ все къ тому же столоначальнику, который изготовляетъ исполнительныя бумаги согласно съ положенною на доклад резолюцiей, и он идутъ съ тмъ же докладомъ и тмъ же путемъ, претерпвая туже судьбу, до министра и снова возвращаются въ департаментъ къ журналисту и для снятiя копiи. Безъ всякаго сомннiя, что такимъ путемъ избгается переписыванiе лишнiй разъ бумаги, если не согласенъ съ нею министръ, но зато докладъ два раза проходитъ всю iерархическую лстницу и теряется значительное количество времени.
Я ограничусь тмъ, что сказалъ о путешествiи бумаги по департаменту. Замчу, что все сказанное мною объ отдленiи и его начальник относится прямо до канцелярiи и ея правителя. Если же я вздумалъ бы описать дальнйшее движенiе нкоторыхъ бумагъ, то употребилъ бы на это еще нсколько скучныхъ своимъ однообразiемъ страницъ и въ настоящемъ случа безполезныхъ.
Отъ описанiя перейду теперь къ разсужденiю. Я не стану говорить о коренныхъ и рацiональныхъ измненiяхъ всей системы длопроизводства, о приведенiи его въ простйшiй видъ, оказавшiйся самымъ удобнымъ и принятымъ во всхъ торговыхъ конторахъ. Я не скажу ни одного слова противъ самой системы, я намренъ сказать только нсколько словъ о возможности ея усовершенствованiя, упрощенiя, сокращенiя переписки, уменьшенiя расходовъ на такую сложную организацiю.
При внимательномъ разсмотрнiи описанной мною системы уже всякому смтливому человку бросятся въ глаза три несовершенства ея, которыя могли бы быть отстранены или измнены, чрезъ чт весь механизмъ значительно бы упростился: 1) непонятная роль начальника отдленiя, какъ человка, не несущаго de facto обязанности длопроизводителя, но скрпляющаго бумаги подписью и несущаго за нихъ отвтственность, и раздленiе обязанностей длопроизводителя отъ обязанностей докладчика по существу своему нераздлимыхъ, 2) непонятныя доклады, принимающiе ктому же иногда громадные размры, представляющiе часто замчательный, капитальный трудъ и остающiеся совершенно безполезными посл подписи по нимъ исполнительныхъ бумагъ, и 3) снятiе копiй и отпусковъ, когда существуютъ черновые проекты длопроизводителя и когда съ помощью механическихъ пособiй, принятыхъ во всхъ конторахъ, есть возможность сохранить силу, трудъ и выиграть значительное количество времени.
Скажемъ о трехъ этихъ неудобствахъ нсколько словъ, — можетъ быть слова наши принесутъ какую-нибудь пользу и мы достигнемъ хотя отчасти цли, ради которой мы ршились произнести свое слово.
Припомнимъ, что для правильнаго и успшнаго длопроизводства по изложенной нами систем существенно необходимы: лицо разршающее, облеченное властью для извстнаго круга дйствiй и подписывающее бумагу, секретарь, докладчикъ или длопроизводитель, исполняющiй его приказанiя, работающiй по его указанiямъ, составляющiй бумагу и скрпляющiй ее и наконецъ чернорабочiй, писарь, переписывающiй бумагу на-бло, котораго при разсматриваемой нами систем, какъ видно обойти было невозможно. Начнемъ сначала съ поступленiя бумаги въ департаментъ. Ее распечатываетъ, какъ мы сказали, директоръ, прочитываетъ и кладетъ резолюцiю. Понятно, что можетъ встртиться бумага, требующая особенныхъ соображенiй, справокъ, ссылки на законъ, на которую онъ не можетъ положить немедленно резолюцiю. Прекрасно: онъ приказываетъ исполнить бумагу, если исполненiе невстрчаетъ затрудненiй, дло ему хорошо извстно и не требуетъ разъясненiй, въ противномъ случа онъ приказываетъ навести справку, отыскать законъ, разъяснить обстоятельства, объясняющiя дло и проч. и длаетъ въ такомъ смысл помтку. Перваго рода бумаги просто и немедленно исполняются согласно положенной на нихъ резолюцiи, по вторымъ необходимъ докладъ, ибо по докладу на нихъ должна быть положена резолюцiя, которая и направила бы дло съ извстной стороны, только директоръ и никто кром него не иметъ права и не облеченъ властью давать извстный ходъ, то или другое направленiе длу.
Въ таком вид и съ такимъ значенiемъ поступаютъ бумаги къ начальнику отдленiя, который de jure есть офицiальный длопроизводитель и докладчикъ. Посмотримъ на его дятельность въ настоящем случа. Если онъ докладчикъ и длопроизводитель, если онъ скрпляетъ бумагу и несетъ за нее часть отвтственности, то ясно, что онъ долженъ изготовить бумагу. Между-тмъ обязанности его въ существующей систем раздлены: онъ удерживаетъ за собою обязанности докладчика, а часть длопроизводительную поручаетъ столоначальнику, который работаетъ подъ его наблюденiемъ. Это противорчитъ логик и влечетъ за собою многiя неудобства. Получивъ бумагу съ резолюцiей и помтками директора, начальникъ отдленiя первыя долженъ просто исполнить согласно положонному на нихъ приказанiю, вторыя долженъ разработать, отыскать законъ, навести справку и доложить директору, чтобы получить разршенiе дать извстное направленiе бумаг. Легче всего исполнить бумагу ему, такъ какъ онъ хорошо ознакомился съ нею, отвтъ созрлъ въ голов его и его слдуетъ только написать. Для чего же поручать это готовое уже дло другой голов, другимъ рукамъ? Не значитъ ли это потерять понапрасну время?
Начальникъ отдленiя de jure не иметъ права давать направленiе длу, право это принадлежитъ высшей iерархической власти, да еслибы онъ и имлъ это право, то не для чего поручать дло столоначальнику, обращать его въ длопроизводителя de facto, которому придется совершенно безполезно во второй разъ наводить справку, отыскивать законъ и проч., когда все это уже извстно начальнику отдленiя.
Навести справку, отыскать законъ, разъяснить обстоятельство — это тоже что исполнить бумагу, написать ее недолго, когда вс данныя извстны, факты собраны. Итакъ начальникъ отдленiя вопервыхъ не иметъ права направлять дла въ ту или другую сторону: онъ можетъ только доложить директору, что таково его личное мннiе, онъ не можетъ направлять и работу столоначальника, ибо для этого онъ долженъ изучить дло, совершенно съ нимъ ознакомиться, а это, какъ сказали, тоже что исполнить бумагу, если же наконецъ послднее и возможно, то нечего даромъ терять время, объяснять дло столоначальнику, послднему снова наводить справку, отыскивать законъ и проч., чтобы составить бумагу, однимъ словомъ два раза длать одно и тоже дло.
Вс эти неудобства легко объясняются практикой. Еслибы обзанности начальника отдленiя ограничивались бы направленiемъ дла, то это значило бы, что онъ иметъ полное право ничего не длать, и только долженъ раздать поступившiя къ нему въ отдленiе бумаги по столамъ, съ новою надписью исполнить или навести справку, ибо еслибы онъ занялся разъясненiемъ какой-нибудь бумаги, то это бы было все равно, что онъ исполнилъ ее.
На дл начальникъ отдленiя и раздаетъ только бумаги по столамъ, оставляя себ, чтобы не сидть сложа руки, боле важныя и серьозныя, сколько успетъ исполнить, то-есть сама практика показываетъ, что въ сущности онъ лишнее посредствующее лицо, а такой же длопроизводитель, какъ его столоначальники, да кром того еще онъ и офицiальный докладчикъ. О послднемъ мы должны сказать нсколько словъ.
Между-тмъ какъ обязанности докладчика остались за начальникомъ отдленiя, характеръ его дятельности, какъ длопроизводителя, измнился вслдствiе огромной массы длъ и бумагъ, проходящихъ чрезъ его руки. Вмсто того, чтобы увеличить поэтому число длопроизводителей de jure или число начальниковъ отдленiй, предоставляя имъ работу по силамъ, увеличивали число столоначальниковъ, длопроизводителей de facto, такъ какъ содержанiе первыхъ обходится казн несравненно дороже содержанiя вторыхъ. Посему и результатъ вышелъ противоположный. Настоящiй длопроизводитель — столоначальникъ, занимаясь порученной бумагой, изучая дло въ возможной подробности, справляясь съ законами, наводя справки, разумется знаетъ или долженъ знать его до малйшихъ подробностей — онъ положительно и лучшiй, и законнйшiй докладчикъ дла до той самой минуты, пока оно не будетъ ршено высшей iерархической властью, которая по закону иметъ право поршить его. Чт же выходитъ на дл? Столоначальникъ, длопроизводитель de facto объясняетъ дло, насколько случится, начальнику отдленiя, длопроизводителю и докладчику de jure, который положительно не можетъ знать его въ такой же подробности, такъ какъ не занимался имъ, и этотъ уже съ неполными свднiями идетъ съ докладомъ къ директору департамента. Въ этомъ обстоятельств, по крайнему моему разумнiю и наблюденiю за практическимъ ходомъ длъ, заключается одна изъ главнйшихъ причинъ, почему при существующей систем длопроизводства теряется понапрасну столько труда и времени и почему столько докладовъ возвращается назадъ для переписки и передлки. Еще разъ повторю: лучшiй докладчикъ есть длопроизводитель. А то чт же выходитъ уже помимо описанныхъ неудобствъ? Хорошо пошла бумага — честь и слава начальнику отдленiя, загребающему въ этомъ случа жаръ чужими руками, возвращена назадъ — вся вина падаетъ на столоначальника. Одно изъ двухъ: или столоначальникъ лишнее лицо и мсто его слдуетъ упразднить, замнить его дешовымъ чернорабочимъ, писаремъ, и увеличить въ должномъ количеств начальниковъ отдленiй, или уничтожить мста послднихъ, и въ такомъ случа можно обойтись безъ увеличенiя числа столоначальниковъ, столоначальниковъ же, какъ дйствительныхъ длопроизводителей, сдлать и докладчиками. Дло выиграетъ много чрезъ это измненiе даже при настоящей систем письмоводства, не говоря о возможныхъ сбереженiяхъ и выгодахъ казны. Что мшаетъ подобному преобразованiю? рутина? но противъ нея такъ много говорилось въ послднее время, неловкость оставить безъ мстъ начальниковъ отдленiй? но преобразованiе можетъ быть сдлано исподоволь, по мр открытiя и упраздненiя вакансiй. Возраженiе, что такимъ образомъ расплодилось бы число докладчиковъ и обременило бы директоровъ департаментовъ, падаетъ само собою предъ тмъ доводомъ, что необходимое для выслушанiя докладчиковъ время расчитывается директоромъ не по числу докладчиковъ, а по числу докладовъ и бумагъ, а количество тхъ и другихъ останется неизмннымъ при обращенiи длопроизводителей de facto въ докладчиковъ.
Обратимся теперь къ выгодамъ и удобствамъ, представляемымъ тмъ обстоятельствомъ, что длопроизводитель и докладчикъ необходимо одно лицо, и оставимъ въ сторон вопросъ о сбереженiи расходовъ и выгодъ казначейства. Прежде всего докладчикъ будетъ знать несравненно лучше докладываемое дло, бумаги рже будутъ возвращаться назадъ: он обстоятельне будутъ объясняться начальнику, за непредвиднною начальникомъ отдленiя справкою не зачмъ будетъ возвращаться къ столоначальнику или затемнять дло первымъ попавшимся объясненiемъ, чтобы самому вывернуться изъ непрiятнаго положенiя вслдствiе понятнаго и легко объяснимаго незнанiя какой-либо подробности, такъ какъ надъ дломъ работалъ другой, а между-тмъ эта подробность часто можетъ быть причиною возвращенiя назадъ доклада и его передлки вопреки истины и справедливости, выиграется время, соблюдется справедливость относительно труда мелкаго теперь чиновника, работающаго до поту безъ надежды на сколько-нибудь достойное его трудовъ вознагражденiе.
Съ другой стороны число докладчиковъ умножится, директора департаментовъ и министры придутъ въ соприкосновенiе съ большимъ числомъ личностей, чт не можетъ не дать благодтельныхъ результатовъ. Выборъ для порученiй, для особенныхъ работъ не можетъ встртить затрудненiй, ибо вмсто трехъ или четырехъ личностей начальникъ ознакомится съ пятндцатью и двадцатью. При настоящей систем директору департамента, не говоря уже о министр, положительно нтъ возможности знать и половины работающихъ у него чиновниковъ. Сколько молодыхъ людей съ университетскимъ образованiемъ, съ юношескою пламенною готовностью служить обществу сидятъ столоначальниками или ихъ помощниками въ совершенной и несправедливой неизвстности, чернорабочими длопроизводства, между-тмъ какъ ими и исполняются вс дла, за которыя только не имъ слдуютъ награды! Они должны быть докладчиками по праву, потомучто они длопроизводители на дл. Мы твердо уврены, что если вообще настоящая система длопроизводства удержится, то преобразованiе ея въ обозначенномъ нами направленiи принесетъ огромныя пользы, не говоря о сбереженiяхъ. Лучше имть нсколько дльныхъ, работящихъ длопроизводителей и обезпечить имъ существованiе безобиднымъ содержанiемъ, чмъ держать сонмы безполезныхъ чиновниковъ, далеко не окупающихъ своею службою стоимости ихъ содержанiя для казначейства. Намъ не безъизвстно, что проектъ нашъ найдутъ заражоннымъ демократическимъ духомъ, — мы настаиваемъ на несомннной его польз.
Высшимъ властямъ не придется стовать, что при такомъ порядк у нихъ недостанетъ времени выслушивать большое число докладчиковъ. Мы уже упоминали, что количество докладовъ останется тоже и нтъ причинъ думать, что человку, которому хорошо извстно дло, понадобилось бы на изложенiе его боле времени, чмъ человку мене съ нимъ знакомому или знакомому съ нимъ по сообщенiю длопроизводителя. Намъ даже кажется, что длопроизводителю было бы весьма полезно находиться и при дальнйшихъ докладахъ производимаго имъ дла, ибо весьма легко можетъ случиться, что опущенное имъ обстоятельство въ доклад, которое онъ считалъ незаслуживающимъ вниманiя, будетъ поднято при доклад, потребуется справка, и если длопроизводитель на лицо, то одна его фраза можетъ разъяснить обстоятельства и ршить дло, т. е. повести къ подписи исполнительной бумаги, тогда какъ при его отсутствiи все дло будетъ возвращено назадъ, часто вслдствiе самаго ничтожнаго недоразумнiя, которое не могъ объяснить офицiальный докладчикъ. Мы ничего не можемъ сказать противъ докладчика (будь это хоть самъ директоръ департамента на доклад министру), если онъ очутится въ невозможности объяснить какого-либо обстоятельства: вдь положительно нтъ никакой человческой возможности знать ему дло до такой подробности, какъ оно извстно длопроизводителю, копавшемуся надъ нимъ дни и часто недли, — да это невсегда бываетъ и нужно, — а между-тмъ понятно неловкое его положенiе, если онъ не въ состоянiи дать положительнаго и удовлетворительнаго отвта на вопросъ министра. Что же выходитъ? Онъ не можетъ же сказать: ‘не знаю этого обстоятельтсва’, но вроятно оно не могло ускользнуть отъ вниманiя длопроизводителя и что-нибудь напутаетъ боле или мене правдоподобное. Докладъ возвращается, исполнительныя бумаги не подписаны, время потеряно. Еще хорошо, если его замшательство и объясненiе не повлекутъ за собой боле печальныхъ послдствiй. Чтобы поддержать авторитетъ директора, можетъ придется передлывать докладъ вопреки чувству справедливости и здравому смыслу. Все это пагубно отражается на характеръ дятельности длопроизводителя. Съ энергiей, достойной лучшей участи, съ любовью къ длу начинаетъ онъ свое служебное поприще, посвящаетъ ему лучшiя свои силы, кладетъ въ него часть души своей. Мало-помалу илюзiи его разлетаются какъ дымъ, доклады по разнымъ причинамъ возвращаются назадъ, нердко съ выговоромъ за небрежность, за отступленiе отъ формы, за неумнье докладчика выказать дло съ надлежащей стороны и проч.
Энергiя его упадетъ, иронiя надъ дломъ вытсняетъ любовь къ нему, безразличiе овладваетъ имъ все боле и разршается полнйшимъ индиферентизмомъ, апатiей, кончающимися извстными у насъ и получившими права гражданства: лишь бы сбыть съ рукъ дло, отписаться, или фамосовскимъ ‘подписано, такъ съ плечъ долой!’
Сколько хорошихъ, свтлыхъ личностей, благородныхъ и энергическихъ, могущихъ быть весьма полезными своею дятельностью, погубила формалистика, рутина и педантизмъ нашей канцелярской службы! Человкъ надломленный неправдами и несообразностями бюрократическихъ требованiй, четырнадцать лтъ и шесть мсяцевъ недослужившiйся до знака отличiя за безпорочную службу, перешолъ въ литературу, сдлался однимъ изъ ея любимыхъ типовъ. Это что-нибудь недаромъ. Разумется легко поглумиться надъ его безполезною, донкихотскою рьяностью, да къ чему же поведетъ насмшка и много ли она разъяснитъ и исправитъ дло?
Я упомянулъ о неловкомъ положенiи докладчика, вызванномъ понятнымъ и легко оправдываемымъ замшательствомъ и неумнiемъ разъяснить какое-либо обстоятельство доклада, надъ которымъ работалъ другой. Это неловкое положенiе вмст съ другими обстоятельствами, боле личнаго и независящаго отъ службы свойства, породило другое неудобство нашего длопроизводства, запутавшее письмоводство и вызвавшее особенно тягостное увеличенiе переписки — это письменные доклады, къ которымъ я и перейду теперь. Я не говорю о докладахъ самостоятельныхъ, въ форм записокъ, мннiй, составляющихъ спецiальныя работы по вопросамъ административнымъ или по преобразованiямъ. Такiе доклады будутъ всегда необходимы. Отличительная черта ихъ — это то, что они не сопровождаются исполнительными бумагами и исполняются по окончательному ихъ ршенiю въ совтахъ, комитетахъ или высочайшей волей. Докладъ, о которомъ я говорю, иметъ цлью изложенiе дла, подлежащаго ршенiю, подносится онъ собственно для того, чтобы прочитавши его, лицо, облеченное властью, подписало исполнительныя бумаги. Онъ служитъ только для разъясненiя, почему т а не другое распоряженiе слдуетъ сдлать, чтобы достигнуть лучшей и полезнйшей цли. Докладъ, по прочтенiи его и подписанiи бумагъ, возвращается въ то мсто, гд онъ составлялся, и хранится при длахъ, то-есть при отпускахъ посланныхъ по немъ бумагъ въ отвтъ на бумагу, его породившую. Хотя для справокъ докладъ и бываетъ нуженъ, но легко обойтись и безъ него, какъ мы сейчасъ увидимъ.
Въ доклад излагается прежде всего сущность бумаги, вызвавшей его, за тмъ помщается справка (съ закономъ или съ бумагами, производившимися по этому же длу), потомъ приводится соображенiе, высказывается мннiе, какъ слдовало бы поступить въ данномъ случа и наконецъ испрашивается согласiе на это мннiе, и въ такомъ случа подносится къ подписи проектъ исполнительной бумаги. Не проще ли было бы на той же бумаг, которая сопровождаетъ докладъ, въ которой стало-быть уже изложена вся сущность дла, коротко привести справку, помтить число мсяца, нумеръ бумаги, статью закона за подписью длопроизводителя, и все остальное: мннiе, испрашиванiе согласiя и разршенiе поступить извстнымъ образомъ, высказать устно при доклад, тмъ боле, что сущность всего изложеннаго помщена въ проект исполнительной бумаги? Все въ чемъ можетъ встртиться надобность при справкахъ, останется въ департамент налицо, на входящей бумаг, хранящейся при длахъ. Дло ничего не проиграло бы, напротивъ въ барышахъ остались бы сбережонный трудъ, и время и вс выгоды, представляемыя устнымъ докладомъ. Я привелъ выше неизмнный законъ правильно и рацiонально-организованнаго длопроизводитства, что длопроизводитель и докладчикъ долженъ быть одно лицо, ибо длопроизводитель есть несомннно лучшiй, единственно возможный хорошiй докладчикъ, теперь присоединю второе правило, нарушенiе котораго ведетъ къ печальнымъ результатамъ бюрократiи, порождаетъ безплодную переписку и отстраняетъ дло на заднiй планъ, выдвигая впередъ переписку: вс доклады по возможности должны быть устными, вс же письменные должны быть отстранены, за весьма немногими исключенiями, когда дло выходитъ изъ тсной сферы спецiальнаго вдомства, въ которомъ оно ршается и переходитъ на разсмотрнiе въ другiя, постороннiя учрежденiя. Уничтоженiе письменныхъ докладовъ, мы утверждаемъ смло, сократить ненужную переписку покрайней-мр на сорокъ процентовъ.
Разсудите хорошенько чт такое письменный докладъ, при которомъ посылается исполнительная бумага? это не документъ, который слдуетъ хранить, въ которомъ можетъ встртиться надобность въ будущемъ, это не распоряженiе, ибо распоряженiе есть исполнительная бумага — это просто записка для памяти докладчика, записка нердко на десяткахъ листовъ, порожденная тмъ обстоятельствомъ, что обязанности докладчика и длопроизводителя раздлены, когда он по сущности своей раздлены быть не могутъ. Не показываетъ ли онъ наглядно, что докладчикъ не иметъ возможности сохранить въ своей памяти вс обстоятельства дла? И это весьма понятно: такъ какъ не имъ производилось оно, не онъ работалъ надъ нимъ, и такъ какъ при устномъ доклад онъ могъ бы напутать и не объяснить могущаго встртиться обстоятельства, то докладъ посылается писанный, когда по здравому смыслу онъ долженъ быть личный и устный. Мы не забываемъ возраженiя, которое намъ могутъ сдлать, что докладчикъ можетъ быть обремененъ такимъ количествомъ занятiй, что прибгаетъ къ письменному докладу, чтобы выиграть время. Но лицо облеченное властью, къ которому поступаетъ письменный докладъ, непремнно обременено еще боле длами, а при настоящемъ порядк оно обязано же читать докладъ и убивать на это ровно въ два раза больше времени, чмъ потребовалъ бы докладъ устный? а т длопроизводители, на обязанность которыхъ возложена вся черная работа, требующая по преимуществу большого количества времени, разв обременены меньше офицiальнаго докладчика?
Безъ всякаго сомннiя тмъ лучше идетъ всякая часть административнаго управленiя, чмъ меньше посредствующихъ степеней, задерживающихъ быстрое ршенiе дла: чмъ ближе власть къ непосредственному исполнителю, тмъ скоре ршенiе приводится въ исполненiе. Но высшая iерархическая власть положительно не въ состоянiи ршать вс дла по ея вдомству, вотъ почему законъ облекъ частью ея лицо посредствующее, которое въ опредленной сфер можетъ дйствовать самостоятельно, отъ своего имени и подъ личною отвтственностью. Въ такомъ положенiи находится директоръ департамента, какъ помощникъ министра, и только по дламъ высшаго управленiя онъ есть его длопроизводитель и докладчикъ, имя своего офицiальнаго длопроизводителя и докладчика въ начальник отдленiя. Все было бы хорошо, еслибы бюрократическая iерархiя de facto, какъ и de jure останавливалась на этомъ послднемъ длопроизводител и докладчик. На дл этого нтъ. Существуетъ еще настоящiй, но не офицiальный длопроизводитель, вошедшiй помимо законовъ въ обычаи бюрократiи, служащiй впрочемъ не по найму, не на торговомъ, свободномъ прав, а числящiйся на служб, получающiй отъ казны жалованье, чины и знаки отличiя, это — столоначальникъ и его помощникъ, такъ что начальникъ отдленiя является тоже какъ особая посредствующая степень, съ тмъ только различiемъ, что онъ не облеченъ никакою властью, никакою самостоятельностью для ршенiя хотя самаго незначительнаго дла. И съ этой точки зрнiя или онъ лице лишнее, ненужное, или какъ мы уже говорили, ненуженъ столоначальникъ, то есть слдовало бы: или уничтожить столоначальниковъ, увеличивъ число начальниковъ отдленiй соотвтственно дйствительной надобности, или уничтожить начальниковъ отдленiй, обративъ въ докладчиковъ длопроизводителей, и такъ какъ первое преобразованiе сопряжено съ бльшими расходами, то слдовало бы остановиться на второмъ и хорошенько его разработать. Мы уврены, что при рацiональномъ преобразованiи длопроизводства можно бы было сократить и число самихъ длопроизводителей, увеличивъ ихъ содержанiе изъ остаточныхъ суммъ и имющихъ открыться вслдствiе упраздненiя мстъ начальниковъ отдленiй.
Изложивъ главнымъ образомъ сущность длопроизводства при настоящей систем, прослдимъ въ краткихъ чертахъ за бумагой при упрощенномъ канцелярскомъ механизм. Длопроизводитель получаетъ двоякаго рода бумаги, помченныя директоромъ департамента: одн, не представляя никакихъ затрудненiй, не требуя никакихъ справокъ, подлежатъ немедленному исполненiю въ смысл, обозначенномъ резолюцiей директора, другiя для исполненiя требуютъ особой разработки, справокъ и проч. По первымъ тотчасъ заготовляются исполнительныя бумаги и подносятся къ подписанiю директора департамента, на вторыхъ съ боку на поляхъ помщается справка, ссылка на статью закона и въ такомъ вид докладываются устно директору департамента. Зависитъ ли теперь исполненiе бумаги отъ власти директора или бумага должна идти къ подписи министра, директоръ согласно съ своимъ мннiемъ и наведенными справками, закономъ, приказываетъ приготовить исполнительную бумагу, изготовивши которую, длопроизводитель подноситъ ее къ подписанiю, и если разршенiе дла зависитъ отъ власти министра, то непремнно присутствуетъ при доклад директора, которому можетъ встртиться въ немъ надобность при разъясненiи какого либо вопроса. Такъ какъ такихъ докладовъ встрчается сравнительно гораздо меньше, а письменное ихъ заготовленiе требуетъ наибольшаго времени, то этимъ-то и сохранится боле всего переписка и выиграется время. Этотъ порядокъ представляетъ еще ту выгоду, что теперь извстны будутъ не только способности длопроизводителей, но и количество несомаго ими труда, что необходимо повлечетъ за собою и основное правило вознагражденiя: chacun selon ses capacits, chaque capacit selon ses oeuvres.
Мы не можемъ окончить нашего краткаго и по необходимости слишкомъ спецiальнаго изложенiя, не сказавъ въ заключенiе нсколько словъ о чернорабочихъ канцелярiи, о поденщикахъ бюрократiи, о писаряхъ. Уже почти на половину былъ бы сокращенъ ихъ безспорно тяжолый трудъ уничтоженiемъ такъ-называемыхъ отпусковъ, копiй со всхъ исходящихъ бумагъ. Мы ршительно не понимаемъ кчему эти отпуски, требующiе огромнаго чернаго труда и еще бльшаго количества времени, задерживающiе отправленiе часто весьма спшной бумаги, пока съ нея не будетъ снята копiя? Мы не можемъ также объяснить себ, почему черновые проекты бумагъ длопроизводителя не могутъ замнить ихъ и служить руководствомъ для наведенiя справокъ? Вдь если проставить на нихъ номеръ ихъ исходящаго журнала и число мсяца, то кром боле или мене разборчиваго почерка, они ничмъ не будутъ отличаться отъ копiи, такъ какъ они служили оригиналами для исполнительной бумаги. Въ торговыхъ конторахъ тоже оставляются копiи съ исходящихъ бумагъ и писемъ. Но для этого употребляется не дорогой и кропотливый трудъ переписчика, а копировальные пресы. Если уже необходимо снимать копiи съ бловыхъ бумагъ, то почему бы не завести такихъ прессовъ (и стоятъ-то они отъ 15 до 25 руб.) въ канцелярiяхъ? Правда, что этими прессами возможно снять копiю только въ первые часы по написанiи бумаги, пока чернила не совсмъ засохли, а бумага съ надписью можетъ вернуться и черезъ нсколько днй, но чтоже мшало бы списать копiю немедленно посл переписки бумаги, а еслибы она возвратилась назадъ для передлки, какъ негодная, то перекрещивать копiю и снимать новую со вновь изготовленной бумаги? Но повторяемъ, это дло лишнее, потомучто вмсто копiи, или отпуска, можетъ служить черновая длопроизводителя, сберегая на половину трудъ писарей.
Все сказанное нами далеко не захватываетъ глубь самаго предмета, неуклоняется нисколько отъ существующей системы длопроизводства и не противорчитъ главнымъ ея основанiямъ, именно поэтому-то мы и ршились сказать свое слово, мры, предлагаемыя нами, можетъ-быть даже и не новы, тмъ не мене мы подвергаемъ ихъ общему обсужденiю, такъ какъ вопросъ объ уменьшенiи переписки, объ упрощенiи формъ длопроизводства, о сокращенiи штатовъ и расходовъ казны, если и ршался въ спецiальныхъ административныхъ сферахъ, то литературой почти не затрогивался.