М.Н. Катков
М.Н. Катков
Вопросы самоуправления
Вопросы самоуправления
Вопросы самоуправления, Катков Михаил Никифорович, Год: 1863
Время на прочтение: 6 минут(ы)
Все говорят, что наша государственная жизнь выработала очень мало таких учреждений, которыми можно было бы дорожить. С этим нельзя не согласиться, но, с другой, стороны из этого же следует, что тем бережнее должны мы обращаться с учреждениями, заслуживающими сохранения. Чем кто беднее, тем он должен быть бережливее, тем более должен он дорожить тем, что имеет, если не хочет в конец разориться. Мы бедны в государственной жизни: вот побуждение ценить наше небольшое политическое достояние, а не выбрасывать его за борт. Впрочем, все это относится к учреждениям, то есть к тем формам, по большей части случайным, которые придало у нас законодательство существующим элементам государственной жизни. Жаль, если хорошие из этих форм будут заменены новыми формами, которых достоинство еще сомнительно. Но главное дело заключается все-таки не в формах, а в элементах государственной жизни. Если то, что есть хорошего в учреждениях, заслуживает сохранения, если разумное преобразование должно ограничиваться устранением того, что есть недостаточного в учреждениях, и всячески остерегаться ненужной ломки, то относительно самых элементов государственной жизни законодательство, если бы и хотело предпринять ломку, оказалось бы бессильным исполнить свое намерение. Общественные формации не создаются предписаниями закона, они дело истории, результата продолжительного и сложного исторического развития, их нельзя переделать уставами. Они останутся как были: потерпит только устав, не принявший их в должное внимание, он будет мертвою буквой именно потому, что не воспользовался живыми элементами того общества, для которого написан. Хорошие учреждения, или то, что есть хорошего в учреждениях, надобно беречь из расчета, чтобы не тратить сил на перестройку частей здания, могущих обойтись без перестройки. А с общественными формациями надобно соображаться не только из расчета, но и по необходимости, потому что без соблюдения этого условия всякий закон будет существовать только на бумаге, и жизнь возьмет свое.
Едва ли при каком законодательном акте, не скажем только последних лет, а всего последнего столетия, имелось в виду развивать в России приказный порядок. Очень часто принимались даже меры, имевшие заявленной целью противодействовать расположению этого порядка. Но почти все эти меры остались на бумаге, они не подействовали на жизнь, не перешли в действительность и служат свидетельством лишь благих намерений законодателя. Почему это? Конечно потому, что, принимая эти меры, законодательство слишком полагалось на силу своих предписаний и недостаточно пользовалось теми действительными элементами русского общества, которые могли бы служить противовесом приказному элементу. Какие же это элементы? Пусть всякий переберет разные классы нашего общества и не только нашего, но и какого угодно общества, пусть он спросит себя, в каком классе общества могут быть найдены элементы, способные состязаться в деле управления с элементом бюрократическим, и он придет к тому заключению, что только землевладельческий класс способен вести общественные дела без чиновничьей опеки.
Как, закричат близорукие поборники равенства, вы говорите за монополию, вы хотите отдать всю власть в руки землевладельцев? Разве вы не знаете, что этим именем прикрывает себя теперь дворянство, эта каста, алчущая привилегий и помышляющая только о том, как бы восстановить крепостное право? Все это, позволим себе сказать, фразы, одни фразы. Вредная привилегия, которой пользовалось русское дворянство не вследствие какого-нибудь насильственного или коварного захвата, а вследствие государственной необходимости, привилегия, заключавшаяся в крепостном праве и под конец всего более вредившая самому дворянству, отменена государственной властью, которая установила ее в начале XVII века. Думать о восстановлении этой привилегии может только сумасшедший, дворяне, не потерявшие рассудка, думают совсем о другом, они думают об ограждении своей собственности и своих прав на законные повинности, следующие им с крестьян, и вообще об утверждении законного порядка в исполнении многочисленных сделок и договоров, которые составляют в нашем сельском быту явление совершенно новое, вызванное отменой крепостного права. Ничего другого по отношению к крестьянам не желают дворяне, не потерявшие рассудка, да если б и желали, то ничего другого не могли бы получить. Итак, о привилегиях и монополиях говорить нечего, а: что дворяне желают утверждения законности, этому можно только радоваться. Одно из важнейших политических последствий законодательства 19-го февраля в том именно и состоит, что теперь дворяне принуждены желать законности, что они живо заинтересованы в деле законности и общественного благоустройства. Законодательство тем скорее может воспользоваться этим настроением дворянства, что в действительность этого настроения нельзя не верить: оно не причуда или мода, не уступка толкам о прогрессе, а следствие силы обстоятельств, дело кровной необходимости. Прежде помещик действовал произвольной властью, теперь, когда произвольная власть отнята у него, ему житья нет, если не соблюдается законность. Он стал обязательным поборником законности, он не может быть равнодушен к делу законности, потому что в этом случае его равнодушие было бы равнодушием к собственному интересу. Всякий беспристрастный и здравомыслящий человек должен согласиться, что отмена крепостного права не уменьшила, а увеличила способность наших землевладельцев заниматься делами управления.
Итак, ссылка на крепостничество теряет теперь свое жало. Бывшие крепостники легко могут оказаться в скором будущем самыми полезными и самыми надежными членами общества в политическом отношении. Остается вопрос о равенстве, но это такой вопрос, которого с политической точки зрения почти стыдно касаться после бесчисленных опытов вредного применения этого начала в политике. Место равенства — в гражданском, а не в государственном праве. Здесь, как показывает повсеместный опыт, оно враждебно началу свободы. Не вдаваясь в теоретические рассуждения, мы обратимся к здравому смыслу читателей. Для примера возьмем не крестьян, между которыми волостные писаря пользуются только бесспорной властью, возьмем самый высший класс людей, не принадлежащих к классу землевладельческому или помещичьему. Пусть каждый купец скажет, могут ли купцы заведовать общественными делами, не подчиняясь влиянию канцелярии. Тут говорит не теория, а практика, самая осязательная. Приказный порядок господствует во всех присутственных местах, где заседают купцы. Выборные люди совершенно подчиняются секретарям, которым становится тем удобнее действовать, что они действуют за спиной присутствующих. Обвинять ли в этом наше купечество? Прогрессисты, пожалуй, припишут все это невежественности нашего купечества. Но эти невежественные люди довольно хорошо умеют заведовать своими торговыми делами, которые труднее и сложнее большей части общественных дел. Тут дело стало быть не в одной невежественности. Английские горожане не уступают в образовании английским помещикам, а между тем в Англии самоуправление идет успешно только ъ графствах, где оно в руках помещиков. Английские горожане, напротив, добровольно отказываются от права избирать городских чиновников и предоставляют это право короне. Они люди практические и дорожат только теми правами, которые приносят действительную пользу. Они сами просят, чтобы должности, избирательные по закону, были замещаемы чиновниками по назначению правительства, и обязываются платить этим чиновникам хорошее жалованье, оставляя за собой только право контроля. Ту же самую неспособность торгующего люда к управлению публичными делами мы видим везде и во все времена. Везде он охотно сбывает эти дела из своих рук в руки чиновников, между тем как землевладельцы бывают обыкновенно свободны от такой наклонности. Нельзя не согласиться с тем, что изо всех наших канцелярий всего менее самовластны канцелярии мировых съездов и мировых посредников.
Что же из этого следует относительно нашего уездного и губернского самоуправления? Никакие законы и никакие уставы не будут в состоянии ослабить приказный порядок управления и создать действительное самоуправление, если не воспользуются единственным общественным элементом, способным взять управление в свои руки и обойтись без канцелярской опеки,— элементом землевладельческим. Это не привилегия, Даруемая землевладельческому классу, это не вознаграждение его за утраты, понесенные им вследствие освобождения крестьян, это обязанность на него возлагаемая, в его собственном интересе и в интересе всего земства. Тут нет ничего сословного, нет ничего и зависящего от произвола законодателя. Тут вопрос не о том, какой класс следует наградить или возвысить, а о том, какую следует избрать систему местного управления. Возможны только две действительные системы местного управления, и какие ни издавай уставы, одна из этих систем непременно всплывает наружу: или управление приказное, сосредоточенное в канцеляриях, или самоуправление посредством землевладельцев. Третьей системы быть не может, то есть не может быть в действительности, хотя на бумаге можно составить множество промежуточных проектов.
Многие опасаются, что передать местное управление землевладельцам значит водворить деспотизм одного класса над другими. Боже сохрани от такого ужаса! Но этого нечего опасаться, если только сохранить за местным управлением его настоящий характер. Становясь самоуправлением, оно не должно и не может становиться самовластием. Оно должно строго ограничиваться исполнительной частью, то есть применением законов. По применении законов круг его деятельности может быть обширен, оно может заведовать и судебными, и административными, и полицейскими делами, словом, может заведовать всем, что входит в сферу английского мирового суда или в сферу понятия о puissance exucutrice des choses qui dupendent du droit civil [Исполнительная власть в сферах, определяемых гражданским правом (фр.)], по Монтескье, но оно отнюдь не может касаться дел, имеющих законодательный характер. Предоставить дела этого рода одному из классов общества значило бы действительно водворить деспотизм этого класса. Но надобно иметь в виду, что дела этого рода не могут быть предоставлены и всесословным местным собраниям или учреждениям, потому что это значило бы водворить деспотизм большинства, что было бы столько же нестерпимо.
Представим себе местное собрание, — все равно губернское ли или уездное, — составленное так, что все классы населения представлены в нем соразмерно своей численности и платимым ими податям. Почему бы, кажется, не предоставить такому собранию того влияния на раскладку земских повинностей, которое предоставляется земским собраниям по проекту устава земских учреждений? А между тем, если мы не ошибаемся, это было бы крайне опасно и повело бы к бесчисленным жалобам и процессам. В подтверждение этих опасений мы можем указать на официальную записку одного из наших высших сановников, вызванную этим самым проектом и излагающую неудобства раскладки повинностей, производимой земскими учреждениями не на основании точных определений закона. Основания раскладки — дело законодательное, подлежащее решению центральной законодательной власти, а не решению какого бы то ни было местного представительства, как бы равномерно оно ни было устроено. Местное собрание может производить раскладку на точном основании закона, тут оно может действовать совершенно удовлетворительно, но для этого не требуется, чтоб оно равномерно представляло собой все местное население, а только требуется, чтоб оно состояло из людей наиболее способных и независимых в среде местного населения. То же самое можно сказать и обо всех других предметах, выходящих из области применения закона и входящих в область установления закона. Ни один из этих предметов не может быть предоставлен решением местного представительства, как бы оно ни было устроено. При всяком подобном деле решение зависело бы от большинства, и тут совершенно все равно, простое ли это большинство или большинство двух третей. Как в том, так и в другом случае оказалось бы меньшинство, несогласное с решением и находящее его противным своему интересу. В центральном представительстве интересы меньшинства ограждаются серьезными обеспечениями, положением центрального представительства в виду всей страны, существованием двух палат, верхней и нижней, наконец, необходимостью согласия короны как высшей представительницы справедливости и беспристрастия. Ничего подобного нет и быть не может в местном представительстве, и потому-то с государственным благоустройством несовместимо предоставление местному представительству дел, имеющих хотя отчасти законодательный характер. Если же устранить дела этого рода от влияния местных учреждений, то исчезнет всякий повод настаивать на несбыточном в политическом смысле требовании равенства всех сословий по управлению земскими делами.
Впервые опубликовано: ‘Московские ведомости’. 1863. No 162. 25 июля. С. 1.